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Notes de Georges Gontcharoff

Nouvelles communautés de communes XXL : la fin du développement local rural ?

Wesserling vue ciel
Par François Tacquard, président de la communauté de communes de la Vallée de Saint-Amarin (13 000 habitants et 15 communes). Directeur d’un bureau d’études en développement rural qui a accompagné la création et /ou le développement de plus de 100 communautés de communes rurales dans toute la France.

Partout en Europe, les petites communes se sont regroupées pour développer de nouveaux services. L’attachement à l’échelon communal en France a conduit à des regroupements intercommunaux, préservant ainsi l’échelon communal. L’évolution législative actuelle vient bousculer le bon exercice démocratique qui existait jusqu’alors.

Dans l’Europe de l’après-guerre, les habitants des campagnes ont souhaité bénéficier des services modernes, comme dans les villes : de l’eau potable, des services à l’enfance, de la culture, etc. Mais les petites communes rurales ne pouvaient y répondre. Aussi, presque partout en Europe, les États ont obligé les communes à fusionner en ensemble de 5 000 à 15 000 habitants. Sauf en France, où l’attachement des habitants à leurs petites communes rurales a bloqué les fusions. L’État a donc encouragé les regroupements intercommunaux, seuls aptes à créer ces nouveaux services. Les premiers syndicats de communes ont été créés dès les années 1950. Mais c’est surtout à partir des années 1980, avec la décentralisation, que des syndicats d’aménagement et de développement (devenus plus tard communautés de communes) ont organisé la vie locale. Ce mouvement, puissant, a été apprécié par les ruraux qui voyaient une chance pour le développement local. Il s’est organisé sur des espaces de taille restreinte, les bassins de vie ruraux, avec de 10 à 40 communes rassemblant de 5 000 à 20 000 habitants, polarisées en général autour d’un bourg-centre où se trouvent le collège et le supermarché. Les habitants, qui fréquentent les mêmes services communs, s’y reconnaissent.

Vivre et travailler au pays

Dans ces territoires de taille restreinte, le slogan « vivre et travailler au pays » a été mis en pratique par des élus militants et des groupes d’habitants engagés. Des centaines de projets économiques, sociaux et culturels ont été mis en œuvre et ont changé la vie des habitants. Tout cela avec une bonne démocratie territoriale, les petites communes ayant presque autant de voix que les grandes, ce qui obligeait à un très grand consensus. Les 22 régions de France, collectivités à part entière à partir de 1982, ont puissamment appuyé ce mouvement. Cette révolution des campagnes a commencé à s’affaiblir à partir des années 2000, avec l’affaiblissement du mouvement du “développement local” et une certaine technocratisation départementale et régionale.

Une évolution législative peu démocratique

Mais c’est surtout les lois récentes, portées à priori par de bons sentiments, qui vont dans le sens contraire d’une bonne organisation du milieu rural.
Pour favoriser théoriquement une meilleure démocratie représentative, il faut à présent que le nombre de délégués des communes corresponde à la taille de la population, ce qui déstructure la démocratie territoriale : 3 à 4 grandes communes sur 20 peuvent à elles seules prendre des décisions contre l’avis des autres. Le consensus n’est plus nécessaire : le clientélisme et les baronnies peuvent s’exprimer ! Et des portions de territoire n’ont plus droit à la parole.
Pour corriger la faible taille de certaines communautés de communes et parfois leur incohérence géographique, la loi oblige maintenant à faire des regroupements minimums de 15 000 habitants (5 000 habitants en zone de montagne). Ainsi, par exemple, une communauté de communes de 10 000 habitants en plaine, qui fonctionne bien et qui mutualise de plus en plus de services communaux, se voit obligée d’intégrer une grande communauté d’agglomération, où elle n’est qu’un « hinterland ».

Des regroupements « poids lourds » encombrants

Encore plus grave, dans certains secteurs, la commission départementale de coopération intercommunale a poussé à la création d’énormes communautés de communes rurales (XXL), rassemblant entre 80 et 120 communes pour dépasser les 50 000 habitants, avec le prétexte « d’avoir un poids dans la Grande Région ». Le pouvoir y sera probablement concentré aux mains de quelques « barons locaux » et les petites communes seront marginalisées. Il faudrait créer une nouvelle administration, coûteuse, pour gérer ces grands espaces. La mutualisation croissante des services communaux, constatée jusqu’à présent dans les communautés rurales, s’arrêtera : les communes seront réticentes à donner de nouvelles compétences à ces grands ensembles lointains. Et il faudra au contraire recréer des syndicats intercommunaux locaux pour gérer ce qui n’intéresse que quelques communes. Et l’investissement bénévole de nombreux élus sera découragé ! Quant aux habitants, ils ne se reconnaîtront plus dans ces très grands espaces.
Bref, tous les avantages de la révolution intercommunale rurale des années 1980 s’affaibliront. Et le spleen des campagnes continuera à s’accroître. Tout cela suite à de bonnes intentions qui méconnaissent les réalités locales. C’est désolant ! J’en appelle à un sursaut d’intelligence territoriale et à moyen terme de l’avenir du rural. Cela est encore possible. F.T. 15062016

Ne pas confondre bassin de vie rural et bassin d’emploi

Le bassin du vie rural est une réalité géographique évidente, dont l’abandon comme base des communautés rurales est une grande erreur. Les études de l’Insee le montrent bien, l’échelon moderne pour servir la population rurale est le bassin de vie rural, comprenant de 10 à 40 communes, polarisé autour d’un bourg centre ou d’une petite ville, où se trouvent en général un supermarché, un collège et d’autres services courants. C’est à cette échelle que, spontanément, se sont organisées la plupart des communautés communes. Les habitants s’y connaissent parce qu’ils fréquentent beaucoup d’équipements communs, comme l’école de musique, le gymnase, la médiathèque etc. Il y en a plus de 1 200 dans la France rurale, hors des grandes agglomérations. C’est le canton du 21e siècle. Le bassin d’emploi a une taille beaucoup plus grande. Il comprend de 60 à 150 communes, polarisées autour d’une ville moyenne, et offre des services structurants comme le lycée et l’hypermarché. La ville concentre beaucoup d’emplois et donc structure les déplacements domicile travail (et les besoins en transport). La création, à, partir de 1990, des syndicats de « Pays », rassemblant trois à six communautés de communes rurales, a tenté d’organiser cette deuxième échelle, très différente : les questions de transport, de formation et d’emploi, de promotion économique et d’aménagement du territoire (dont le Scot) y trouvent leur place évidente. Il y a 300 bassins d’emploi en France, hors de la région parisienne. C’est l’arrondissement du 21e siècle.
Il est vrai que les syndicats de « Pays » ont du mal à exister face à la dynamique forte des communautés de communes rurales, qui n’y délèguent que des compétences légères, comme, par exemple, le plan climat énergie. Mais organiser des communautés de communes rurales à une telle grande échelle, c’est abandonner la dimension de proximité des habitants qu’offre le bassin de vie rural.

Le nouveau zonage en bassins de vie de 2012 par Chantal Brutel, division Statistiques régionales, locales et urbaines et David Levy, pôle Analyse territoriale, Insee.

En France, les bassins de vie sont définis comme les plus petits territoires au sein desquels les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants. C’est dans ces contours que s’organise une grande partie du quotidien des habitants. En 2012, 1 666 bassins de vie structurent le territoire national, dont 1 287 sont qualifiés de ruraux au sens des critères adoptés par la Commission européenne. Les bassins de vie ruraux sont naturellement plus étendus et moins densément peuplés que les bassins de vie urbains ; les équipements y sont moins variés. C’est pourtant dans ces bassins que la population a le plus augmenté au cours de la dernière décennie.

La France a mis en œuvre (jusqu’il y a peu) une organisation originale du territoire rural.

Presque tous les pays d’Europe ont obligé leurs communes rurales à fusionner en des ensembles de taille suffisante pour développer des services modernes à la population. La France a choisi un modèle original qui a le mérite d’allier efficacité et « démocratie communale de proximité ». Les 32 000 communes rurales, animées par près de 500 000 conseillers municipaux, se sont groupées dans des communautés de communes, capable de développer des services nouveaux. La démocratie locale y est restée vive grâce à ce réseau d’élus locaux, mais également de citoyens militants qui trouvent un appui à leurs projets dans les communautés de communes, dotées d’une bonne puissance technique et financière. Les agents de développement animent le territoire, riche acteurs voulant « vivre et travailler au pays », très nombreux à partir des années 1980. Incitées par des mécanismes financiers (le fameux CIF, coefficient d’intégration fiscale), les communes ont progressivement transféré des compétences techniques aux communautés, ce qui a permis de rationaliser une partie des services locaux. Certes, le mouvement est aujourd’hui inachevé puisque des compétences importantes et coûteuses, comme la voirie et l’école primaire, restent souvent communales. Comme le rappelle chaque année la Cour des Comptes, il faut continuer à rationaliser l’action publique locale pour éviter les surcoûts importants constatés aujourd’hui. De mon point de vue, il faudrait aller au bout de la logique en confiant à la communauté de communes la gestion de l’ensemble des services locaux, tout en préservant le rôle du maire et de ses conseillers dans l’animation du tissu local, ce qu’ils font très bien.
La création de très grandes communautés de communes rurales XXL va à l’encontre ce mouvement. Les maires ne souhaiteront plus donner de nouvelles compétences à des énormes structures lointaines, gérées par une technocratie puissante. Au contraire, la tentation sera forte de préserver dans son pré carré le maximum de compétences. Il faudra créer de nouveaux SIVU pour gérer les problèmes locaux. Et l’investissement personnel de nombreux élus ruraux, source d’économies observées dans les communautés de taille raisonnable, sera inhibé dans ces grands ensembles.

Les premières communautés de communes rurales ont mis en place un modèle de gouvernance « horizontale», favorisant les initiatives de développement local. Ce modèle est aujourd’hui en cours de disparition.

Les lois de 1992 et de 1999, incitant à la création des communautés de communes, ont laissé beaucoup de liberté aux territoires pour leur organisation politique, avec en particulier une grande marge quant au choix du nombre de délégués des communes. Pour rassurer les petites communes, la plupart des communautés ont fondé des « pactes de gouvernement » très « horizontaux » : les grandes communes avaient à peine quelques délégués de plus que les petites, ce qui obligeait à un consensus pour toutes les décisions. Chaque maire était représenté au Bureau où se pratiquait une grande concertation. Le président n’était que le premier parmi ses pairs. Souvent, les conseils municipaux envoyaient à la communauté de communes des délégués innovants (et même remuants), motivés par les projets intercommunaux, qui avaient donc une position d’influence. Ces derniers ont favorisé de nombreux projets de développement local, en général en collaboration avec des groupes de « citoyens amis », eux-mêmes imprégnés de la culture du « vivre et travailler au pays », très présente dans les années 1970/1980. C’est ainsi qu’ont été créés des services à l’enfance, des projets d’agriculture de circuits courts, des espaces culturels, etc. La campagne s’est mise à bouger !
Ce modèle vertueux est en train de disparaître aujourd’hui, au nom de la démocratie représentative et d’une augmentation déraisonnable de la taille de certaines communautés. La loi oblige à présent à prévoir un nombre de délégués presque proportionnel à la population de chaque commune. Les grandes communes qui peuvent avoir jusqu’à 10 fois plus de délégués que les petites communes, qui n’en n’ont plus qu’un seul, le maire, désigné automatiquement. Les petites baronnies en sont favorisées puisque quelques grandes communes peuvent prendre le pouvoir à elle seules ! Et les délégués innovants disparaissent du circuit ! Dans les très grandes communautés de communes rurales, la nécessaire technocratie se trouve bien loin des citoyens porteurs de projet. Eux-mêmes ne reconnaissent plus comme proches ces institutions. C’est la fin du développement local, pourtant jamais aussi nécessaire dans les campagnes qui ont souvent le spleen, faute d’un avenir lisible. La crise grave que vivent les paysans gestionnaires de l’espace rural, mais également les postures de plus en plus juridiques et technocratiques des institutions supérieures, amplifient le désarroi. Et finit d’achever le développement local./h5>

Rapport Lebreton : une nouvelle ambition territoriale pour la France en Europe

Durant plusieurs mois, à la demande du Premier ministre Manuel Valls en juin 2015, Claudy Lebreton, Marjorie Jouen et Clara Boudehen se sont attelés à la tâche de réfléchir à la concrétisation d’une nouvelle politique d’aménagement et de développement durable des territoires de France dans une perspectives de renforcement de l’Union européenne.

Pour réaliser ce travail, la mission a auditionné de nombreux acteurs du monde politique, universitaire, social, économique, associatif et a mobilisé pratiquement 400 internautes grâce à la plateforme numérique Parlement & Citoyens.

Nous vous proposons de découvrir le rapport final, remis au Premier Ministre le 3 juin dernier.

Restructuration de l’interco : études de cas

Restructuration de l’intercommunalité : études de cas

La loi NOTRe du 7 août 2015,  prescrit, pour le 31 décembre 2016 au plus tard, l’établissement d’un nouveau Schéma Départemental de la Coopération Intercommunale (SDCI). Un projet de Schéma doit être établi par le préfet de département avant le 31 octobre 2015. Nous tentons ici de comprendre la logique qui les anime, à partir d’un échantillon de 14 cas, pas forcément représentatif, mais assez diversifié. Ce travail est synthétisé par Georges Gontcharoff dans les 3 trois notes ci-dessous.

La deuxième restructuration de l’intercommunalité. Les propositions des préfets pour les Commissions Départementales de la Coopération Intercommunale (octobre 2015).

1ère partie.  Manche, Eure, Côte d’Armor, Gironde, Hérault.

2ème partie : Alpes de Haute-Provence, Hautes Alpes, Gard, Haute Savoie.

3ème partie : Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Vosges et Aisne.

 

Participation citoyenne : quoi de neuf avec la loi NOTRe ?

L’article 88 qui porte sur les conseils de développement est tout ce qui subsiste de tous les efforts d’amendements qui ont été menés par diverses associations, dont l’Unadel, pour introduire le citoyen et la participation dans l’acte III de la décentralisation. Retour sur ce travail de longue haleine et ce qui est finalement adopté dans la loi NOTRe.



C’est une longue histoire qu’il faut résumer. Dès 2008 et les premiers textes relatifs à l’acte III présentés sous le quinquennat précédent, de nombreux réseaux associatifs ont constaté que le citoyen et la démocratie participative étaient totalement absents de la démarche. La loi était conçue par les élus pour les élus. Des démarches séparées ont été conduites par diverses associations, auprès du gouvernement et des législateurs pour pallier cette lacune.

L’Unadel a pris l’initiative de tenter de les fédérer en une plate-forme inter-associative appelée « Décentralisons autrement ». Ainsi, avec des degrés d’engagement divers, ont pu travailler ensemble, entre autres, l’Unadel, avec la Coordination Nationale des Conseils de Développement, la Fédération Nationale des Foyers Ruraux, la Fédération des Centres Sociaux et Socio-culturels, le collectif « Pouvoir d’Agir », le collectif des Associations Citoyennes, le Comité d’Étude et de Liaison des Associations à Vocation Agricole et Rurale (CELAVAR), l’Union Fédérale d’Intervention des Structures Culturelles (UFISC) et quelques autres, plus occasionnellement.

La plate-forme, dans une sorte de veille législative, a suivi pas à pas les étapes du cheminement de la réforme : projets gouvernementaux successifs, lectures parlementaires, lois à décortiquer et à expliquer pédagogiquement pour le plus grand nombre. Il en a résulté des rencontres, des réunions d’information et d’explication dans toute la France qui faisaient aussi remonter les réactions du terrain, et la rédaction de notes analytiques dont celle que nous présentons constitue la 162 ème !

L’engagement citoyen pour plus de démocratie locale

Nous avons continué de constater que ce qui tenait le plus à cœur à ces acteurs de terrain était l’engagement citoyen pour plus de démocratie locale, l’importance du mouvement ascendant dans les politiques publiques de développement, la reconnaissance de la créativité citoyenne dans tous les domaines, autant de volontés qui étaient totalement absentes des débats parlementaires et des textes votés.

Après le changement de majorité présidentielle, nous avons redoublé d’efforts, pensant que nous trouverions une oreille plus favorable au sommet. C’est alors que Michel Dinet, ancien président fondateur de l’Unadel, ancien député socialiste et alors président du Conseil général de la Meurthe et Moselle est entré en lice. Il a vigoureusement interpellé le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, affirmant que la nouvelle étape de la décentralisation, conduite par la gauche, ne pouvait pas s’effectuer sans que l’engagement du citoyen soit reconnu et fortement encouragé par la loi. Son initiative a provoqué un sursaut des associations citoyennes qui ont organisé à Paris une grande rencontre, sous l’ égide de Michel Dinet, avec les associations de la plate-forme « Décentralisons Autrement », mais aussi avec beaucoup d’autres. (21 mai 2013). Il en résulte la décision de rédiger des amendements aux projets de loi gouvernementaux et d’organiser un véritable lobbying à leur sujet auprès des parlementaires. Un groupe de travail est mis en place pour écrire ces amendements. Michel Dinet obtient un rendez-vous avec Jean-Marc Ayrault, puis avec Marylise Lebranchu, ministre chargée de cette réforme, et recueille la promesse que les lois à venir contiendront bien un chapitre sur le démocratie locale.

Janvier 2015, loi MAPTAM : rien en vue !

C’est l’époque où le gouvernement a présenté un texte unique et gigantesque pour mener la réforme et où la majorité socialiste du Sénat l’oblige à le scinder en trois morceaux. Le premier morceau est finalisé et nous en avons la version adoptée par le Conseil des Ministres en avril 2013. Il deviendra la loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM), du 27 janvier 2015, après avoir occupé la fin de l’année 2013 et une grande partie de l’année 2014 par des débats parlementaires très longs et complexes. On n’y trouve pas une partie concernant la démocratie. Par contre nous avons obtenu, par amendements, la présence obligatoire de conseils de développement auprès des conseils métropolitains et auprès des conseils des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux. De nouveaux contacts au sommet nous assurent que ce sera pour le morceau suivant.

La délimitation des régions s’invite dans les débats

Le deuxième morceau est adopté par le conseil des ministres, en juin 2014. Non prévu initialement, il correspond à une nouvelle approche du dossier de la décentralisation, voulue par le nouveau premier ministre Manuel Valls (nommé le 31 mars 2014), après le virage de François Hollande, en janvier-février 2014. Ce texte deviendra la loi sur la délimitation des régions et sur les élections régionales et départementales du 16 janvier 2015. Il n’y a toujours rien sur la démocratie. Nous redoublons d’efforts : ce sera pour le troisième morceau, du moins on nous le promet. Mais Manuel Valls n’est pas obligé de tenir les promesses de François Ayrault !

Dans l’intervalle une tragédie nous frappe, Michel Dinet, le fer de lance de notre combat démocratique, se tue dans un accident de voiture (29 mars 2014). Lors de la cérémonie en son hommage à Nancy, le 4 avril 2014, Marylise Lebranchu promet solennellement qu’il y aura bien dans la loi à venir « un amendement Dinet », en mémoire de ce grand défenseur de la démocratie, et même, peut-être un chapitre entier dans la loi.

Nouveau projet de loi, deux amendements adoptés

Quand le nouveau projet gouvernemental est connu, nous constatons, une fois de plus, que la démocratie est absente. Nous terminons la rédaction des amendements sous la houlette de Dominique Pottier, député socialiste de Meurthe-et-Moselle et proche ami de Michel Dinet, et l’aide de Denis Vallance du Conseil général de Meurthe-et-Moselle, pour écrire nos idées dans une langue juridique. La note n° 157 rend compte, en détail du sort de ces 11 amendements lors des débats parlementaires et surtout lors de la première lecture à l’Assemblée Nationale. Six amendements ne franchissent pas la barrière de la commission des lois. Des cinq amendements discutés en séance plénière, un est rejeté, deux sont retirés et deux sont adoptés. Le principal porte sur les Conseils de développement et il résiste aux quatre lectures parlementaires pour finalement constituer l’article 88 de la loi que nous allons analyser maintenant. La Coordination Nationale des Conseils de Développement a joué un rôle majeur dans la rédaction et dans la défense de ce texte.

La note d’analyse Loi NOTRe, partie 3, questions diverses, que nous vous proposons ici détaille l’article 88 sur l’engagement et la participation, puis les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles (articles 89 et 90) jusqu’aux dispositions transitoires et finales (133 à 136).

À lire aussi :

Loi NOTRe. Note d’analyse, partie 2 :  les intercommunalités

Loi NOTRe. Note d’analyse, partie 1 : la région

Analyse détaillée loi NOTRe : les intercommunalités

Les intercommunalités se sont multipliées, de manière anarchique depuis les lois de 1990 et 1992, selon les volontés des élus communaux. Le mouvement a connu un succès ample et rapide. L’État a ensuite posé ses obligations pour mettre de l’ordre dans ce système spontané.

Cette note fait le point sur l’achèvement de la carte intercommunale, la réduction du nombre de syndicats, les modifications qui affectent les communes isolées, les communes nouvelles, ainsi que les compétences intercommunales. Enfin, les situations particulières des métropoles d’Aix-Marseille-Provence et du Grand-Paris sont évoquées.

Loi NOTRe. Note d’analyse, partie 2 :  les intercommunalités

Loi NOTRe. Note d’analyse, partie 1 : la région

Analyse détaillée de la loi NOTRe : la Région

Contrairement à toutes les prévisions, l’Assemblée Nationale et le Sénat ont réussi à se mettre d’accord le 16 juillet dernier. La loi NOTRe a été promulguée le 7 août 2015 et est parue au Journal Officiel du 8 août. Un recours devant le Conseil Constitutionnel déposé par soixante députés et soixante sénateurs a retardé la promulgation.

Finalement, le Conseil Constitutionnel n’a censuré qu’une mesure concernant les élections des conseillers métropolitains à la métropole du Grand Paris, le 6 août 2015.

De cette loi gigantesque, -93 pages, 136 articles -, et techniquement très complexe, nous vous proposons une analyse aussi synthétique que possible, en trois notes successives dont voici la première.

Loi NOTRe. Note d’analyse, partie 1 : la région

État de la loi Notre avant le passage en commission mixte paritaire du 9 juillet

L’état de la loi sur la Nouvelle Organisation territoriale de la République (NOTRe) avant le passage en commission mixte paritaire le 9 juillet.

Note rapide N° 159 de Georges Gontcharoff, 7 juillet 2015 

 Le Sénat a voté la loi NOTRe en seconde lecture, le 3 juin 2015, dans un texte très proche de sa première lecture et très éloigné du texte du gouvernement. L’Assemblée Nationale a voté la loi NOTRe en seconde lecture le 1er juillet 2015. Sur de nombreux points dont certains essentiels, son texte est très différent de celui du Sénat. Le passage devant la Commission Mixte Paritaire (7 députés, 7 sénateurs) est donc inévitable. Elle est programmée pour le 9 juillet prochain. L’échec de la conciliation est plus que probable, tant les positions sont arrêtées et éloignées les unes des autres. Il y aura donc une troisième lecture devant le Sénat, une troisième lecture devant l’Assemblée Nationale et une lecture définitive devant l’Assemblée Nationale qui tranche in fine. Ces ultimes débats, généralement assez rapides, pourront-ils s’effectuer avant la fin de la session parlementaire du 24 juillet ? À moins que celle-ci soit prolongée au 31 juillet, ce qui semble dans l’air ? La loi pourrait alors être promulguée rapidement.

Dans cette note rapide, nous essayons de cerner les principaux points de convergence et de divergence entre les deux chambres. Nous n’avons aucune prétention à l’exhaustivité.

1. La clause de compétence générale.

La clause de compétence générale semble avoir terminé le mouvement de va-et vient qui l’agite depuis…2010. Députés et sénateurs ont voté le même texte qui supprime cette clause pour les départements et les régions, mais la maintient pour les communes. Il n’y a donc aucune raison pour que cette suppression ne figure pas dans le texte final.

Nous avons maintes fois expliqué la portée de cette suppression, combattue, puis soutenue par les socialistes et les conséquences pour la vie associative. (voir, en particulier la deuxième partie de la NOTE N° 158).

La parade pour les associations a été de tenter d’allonger la liste des compétences d’attribution partagées, c’est-à-dire de celles qui peuvent être exercées à la fois par les régions, les départements et les communes. En faisant inscrire la vie associative aux côtés de la culture, du sport et du tourisme, déjà acquis dès 2010, on permettait aux trois niveaux de collectivités territoriales de continuer de subventionner, en équipement et en fonctionnement, les actions associatives. Mais les choses ne sont pas si simples, comme on l’a vu avec la note 158. Dans leur seconde lecture le Sénat et l’Assemblée Nationale ont voté le même texte (article 28 B) que l’on peut donc considérer comme définitif. Il dit : «  Les compétences en matière de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier ».

Dès lors deux questions se posent.

1°) Tout le champ des actions associatives n’est pas couvert par l’énumération qui précède. Bien des associations exercent dans des domaines qui n’y figurent pas. En particulier le label « d’éducation populaire » possède une acception juridique précise. Il couvre les associations et les fédérations associatives placées traditionnellement sous la tutelle d’un ministère (parfois d’un secrétariat d’État) qui porte le plus souvent le nom de « Jeunesse, Sport et Éducation Populaire ». Ce secteur est organisé avec des structures propres (FONJEP, CRAJEP, INJEP, autrefois CREPS…), et une liste limitative d’associations adhérentes. Un sens, un esprit des méthodes pédagogiques, des modes de fonctionnement, notamment des équipements de voisinage, des populations prioritairement visées définissent, dans l’esprit du Conseil National de la Résistance qui les a précisés, les actions des associations d’éducation populaire. Toutes les associations qui oeuvrent dans le local ne peuvent pas être couvertes par ce concept et semblent donc échapper à la protection relative que constitue la compétence d’attribution partagée. Il sera probablement nécessaire qu’un décret précise le champ couvert, sur ce point, par la nouvelle loi.

2°) Depuis la loi Sarkozy du 16 décembre 2010, il s’agit de faire la chasse aux financements croisés. Les socialistes ont gardé la même analyse et estiment aussi que les financements croisés constituent une source de surenchères, de doublons et donc de gaspillage de l’argent public. Pour éviter cette dérive, à l’heure où l’on serre tous les robinets de distribution de l’argent public, les socialistes ont imaginé un mécanisme qui devrait limiter les co-financements. Une « Conférence » régionale de l’action publique doit permettre de réunir périodiquement les responsables des trois niveaux de collectivités territoriales, afin de décider du rôle de chacun, en particulier dans la mise en œuvre des compétences partagées. Si l’on arrive à préciser, par la négociation, ce que chacun fait et ce que chacun finance, il n’y aura plus, en principe, de financements croisés. Au passage, on peut faire remarquer que ce système peut présenter un danger pour les associations qui se trouveront confrontées à un interlocuteur-financeur unique et qui, si celui-ci fait défaut pour une raison ou pour une autre, n’auront plus de recours ailleurs. Mais surtout le système de la Conférence semble largement utopique. Les sénateurs l’ont constamment combattu, estimant qu’il constituait une forme insidieuse de tutelle d’une collectivité sur une autre, dans la mesure où la Conférence serait présidée par le président du Conseil régional ! L’Assemblée des Départements de France a particulièrement combattu cette disposition. Là aussi bien des incertitudes demeurent.

2. Le déshabillage des départements.

Le projet de loi primitif du gouvernement a été arrêté au moment où ce dernier parlait ouvertement de la disparition à terme des départements (en 2020 ?). Manuel Vallls dans plusieurs déclarations avait annoncé cette intention forte de simplification du millefeuille. Il était donc logique de commencer par retirer des compétences au département pour le vider peu à peu de sa substance. Des compétences départementales devaient remonter vers la région. Des compétences départementales pourraient descendre vers de grandes intercommunalités, y compris l’aide sociale située ainsi plus proche des réalités de terrain. Le département devenu une « coquille vide » pourrait alors disparaître.

Mais immédiatement les départementalistes de tous bords et notamment ceux très puissants au sein du parti socialiste, sont montés à l’assaut. Les arguments n’ont pas manqué. À l’heure où l’on agrandit les régions il faut conserver les échelons de proximité indispensables, irremplaçables que sont les départements. Les départements n’ont pas démérité dans la gestion des compétences que la loi leur a confiées, principalement l’aide sociale et l’égalité sociale, et, d‘autre part, l’aide aux petites communes rurales et l’égalité des territoires. Il convient au contraire que la loi confirme avec force la responsabilité des conseils départementaux dans ces deux domaines. Par ailleurs, les départementalistes avancent des arguments constitutionnels. Les départements figurant dans la Constitution, on ne peut les faire disparaître qu’en changeant le Constitution. Cela semble très difficile aussi bien par la voie du Congrès au sein duquel les socialistes ne pourraient pas obtenir la majorité qualifiée requise, que par la voie référendaire, le référendum se transformant en plébiscite contre un Président de la République et un gouvernement très impopulaires. Le gouvernement a donc reculé par étapes successives, jusqu’à ce que Manuel Valls déclare, à la fin de l’automne, que « la disparition des départements n’était plus à l’ordre du jour ».

Mais, dans le projet de loi soutenu par le gouvernement, subsiste les éléments de dépossession du département qui figuraient à l’origine et la discussion continue de faire rage sur ces points. Il s’agissait essentiellement de retirer des compétences départementales et de confier à la région les collèges, les routes, les transports interurbains et les transports scolaires, les ports départemenaux. Les premières lectures ont complètement démoli ce système : la gestion des collèges reste une compétence départementale ; la voirie départementale reste compétence du département ; mais les transports routiers départementaux et les transports scolaires seront confiés à la région. Il en est de même des ports départementaux, les sénateurs ayant, en seconde lecture, supprimé les dispositions relatives à leur transfert à la région.

En seconde lecture, les sénateurs ont naturellement rendu les transports au département, considérant que c’était là « une ligne rouge » que les députés ne devaient pas franchir. On peut en effet comprendre qu’il est difficile d’organiser depuis Lyon, les transports scolaires dans les cantons reculés du Cantal ! Si le mot « proximité » à un sens, il s’applique bien à ce domaine de compétence très local. Dans un premier temps, les députés, en seconde lecture, ont semblé se ranger à cette argumentation et avaient voté le maintien des transports au département. Mais le gouvernement, dont on comprend mal l’obstination, a exigé une seconde délibération sur l’article et, à deux jours d’intervalle, les députés se sont dédits. Ils ont confié la gestion des transports scolaires à la région, alors qu’ils l’avaient confiée aux départements moins de 48 heures auparavant. L’Association des Départements de France a réagi avec violence et rapidité. Son nouveau président, Dominique Bussereau, président du Conseil départemental de Charente-Maritime a déclaré : « Il s’agit d’une approche technocratique et sectaire du dossier des transports scolaires de la part de Marylise Lebranchu qui emploie des méthodes provocatrices et sournoises ». Rien que ça.

Des députés socialistes « de gauche » ont cherché à faire fléchir l’intransigeance de leur gouvernement, en faisant remarquer que les transports scolaires ne constituent pas un enjeu de pouvoir, mais une question pratique de gestion, réglée avec des transporteurs locaux ; « Pourquoi changer ce qui fonctionne bien et qui concerne tout de même 4 millions d’élèves ? »

Dominique Bussereau a aussi déclaré : « Rien que cette question empêche un accord en Commission Mixte Paritaire »

3. La taille des intercommunalités.

Avant 2010, il n’y avait pas de taille plancher pour le intercommunalités et notamment pour les communautés de communes. Les élus locaux se taillaient les communautés qu’ils désiraient. Il y en avait de toutes les tailles et de tous les poids démographiques, et en particulier certaines de très petites. La majorité étaient de dimension cantonale, les conseillers généraux de l’époque ayant simplement transformé leur circonscription électorale en communauté. Des communes peuvent refuser d’appartenir à une quelconque communauté. Nicolas Sarkozy a voulu mettre fin à cette double liberté « créatrice de complexité, d’anarchie, de disparités, d’incohérence et de dépenses publiques ». Le maître-mot était déjà la création de grandes structures, permettant une meilleure mutualisation et optimisation des services, et donc des économies. Il faut achever et rationaliser la carte intercommunale : les communautés devront atteindre le seuil de 5 000 habitants (sauf dérogations) et toutes les communes devront obligatoirement faire partie d’une intercommunalité. L’année 2011 a été marquée, sous le pouvoir renforcé, et parfois très autoritaire, des préfets, par l’adoption d’une nouvelle carte intercommunale, avec l’accord, plus ou moins facilement obtenu d‘une commission départementale d’élus, la CDCI. À la date butoir prévue par la loi, le 31 décembre 2011, 60 départements avaient adopté le nouveau découpage. Le gouvernement décide alors de ne pas faire de forcing sur les autres avant la fin du quinquennat et la réforme n’est donc que partiellement appliquée. Cette restructuration a souvent constitué un lourd traumatisme local, avec des situations très conflictuelles. Elle a été aussi marquée par une très forte progression des structures urbaines par rapport aux structures rurales.

Les socialistes ont violemment combattu cet aspect de la réforme, comme une atteinte intolérable à la liberté d’auto-organisation des élus. À peine revenus au pouvoir, ils décident de laisser un an et demi de sursis aux élus locaux pour la reprise des négociations.

    Puis, brusquement le gouvernement inverse sa position, sur ce point également. Il estime que 5 000 habitants, c’est encore trop petit. Le projet de loi NOTRe propose un seuil de 20 000 habitants (sauf dérogations) pour les intercommunalités et l’année qui suivra la promulgation de la loi sera consacrée à une nouvelle restructuration de la carte intercommunale, alors que les élus sont à peine sortis de la première et qu’ils doivent aussi subir le redécoupage de la carte cantonale pour élire les binômes des conseils départementaux. Les sénateurs, en seconde lecture, ont reporté au 31 décembre 2016 l’adoption d’un nouveau schéma départemental de la coopération intercommunale.

    En première lecture, le Sénat rejette cette disposition et restent sur le seuil de 5 000 habitants. L’Assemblée retient les 20 000 habitants, en redéfinissant les les dérogations afin de les rendre plus faciles et donc plus nombreuses. Les deuxième lectures n’apportent aucun changement. Chacun campe sur ses positions. Les députés de droite ont très vivement dénoncé ce « gigantisme », « cette méconnaissance des réalités locales », « ces mariages forcés, marqués par un autoritarisme d’un autre temps » . Les députés socialistes de gauche ont vainement tenté de faire voter un compromis à 15 000 habitants. Le gouvernement a tenu bon et a trouvé une majorité. On est donc en présence d’un point antagonique pour les travaux de la commission mixte paritaire. Le gouvernement dit que ce chiffre correspond aux « bassins de vie ».

    Des intercommunalités à 20 000 habitants posent naturellement le problème de leurs rapports avec les « pays » qui subsistent, malgré la loi du 16 décembre 2010, et des « pôle d’équilibre territorial et rural » créés par la précédente loi initiée pas les socialistes (Loi Maptam de janvier 2014). Il est vraiment temps de réfléchir aux découpages locaux dont l’incohérence est au maximum.

    C’est l’Association des maires Ruraux qui constitue incontestablement le fer de lance de la lutte contre ce seuil de 20 000 habitants.

 4. La nature de l’intercommunalité.

La position traditionnelle très majoritaire des élus de tous bords politiques est bien connue : l’intercommunalité est exclusivement un instrument d’action entre les mains des communes. C’est le sens même de l’établissement public : il n’est pas géré par un conseil élu au suffrage universel direct ; il ne dispose que des compétences que les communes acceptent de lui déléguer ( « l’intérêt communautaire » dont le Sénat, en seconde lecture, a renforcé la portée) ; il n’a pas de moyens propres… Au cours des deux décennies passées, ces principes ont été peu à peu battus en brèche, malgré la résistance des élus : des compétences obligatoirement déléguées se sont multipliées, à côté ds compétences optionnelles ou volontaires ; une fiscalité propre a été mise en place ; la faible application ou l’application purement formelle des règles législatives et réglementaires obligeant les élus communautaires à rendre compte de leur action à leurs communes d’origine ont peu à peu élargi la marge de liberté des intercommunalités, vis à vis des communes, mais aussi des citoyens.

    Il semble que la loi NOTRe amorce une nouvelle émancipation des communautés par rapport aux communes et cela est totalement intolérable pour les communalistes. Le débat porte sur trois points.

1°) Nous avons vu, dans la note N° 158, première partie que les députés avaient programmé l’élection à terme des conseillers communautaires au suffrage universel direct. Ils ont conforté cette position en seconde lecture.

Une telle disposition changerait la nature de l’intercommunalité, faisant sauter le dernier barrage qui sépare un établissement public d’une collectivité territoriale. Le fléchage, consenti malgré des réticences, en 2010, maintient encore un lien organique entre la commune et la communauté. Le suffrage universel direct coupe le cordon ombilical. Avec un conseil communautaire totalement détaché de la commune, des compétences propres et une fiscalité propre, la communauté devient de facto, et bientôt par la loi, une collectivité territoriale. Certains cachent de moins en moins leur projet de transformer simultanément les communes en portions de communautés et le problème du trop grand nombre de petites communes en France serait ainsi résolu !

On entend d’ici les hurlements…

2°) La loi NOTRe ouvre une autre brèche : jusqu’alors les communautés ne disposaient que de compétences « ascendantes », venues des communes. Les conseils communautaires pourront dorénavant demander aux conseils départementaux et aux conseils régionaux des compétences « descendantes » et géreront donc des secteurs qui ne sont pas issus des communes (par exemple les transports scolaires transférés aux régions et que ces dernières pourraient à leur tour déléguer aux intercommunalités).

3°) Le Sénat, en seconde lecture a insisté sur le fait que le pouvoir du conseil communautaire émane directement du pouvoir des communes et qu’il est donc nécessaire de maintenir et même de renforcer des « minorités de blocage », afin que les petites communes ne soient pas entraînées malgré elles dans des politiques (et des dépenses) qu’elles reprouveraient ou ne partageraient pas. Le débat au Sénat a été particulièrement vif à propos des Plans Locaux d’Urbanisme qui deviennent intercommunaux et qui dépossèdent les maires de leur pouvoir principal qui est celui de la détermination des droits du sol.

5. Autres points notables

1°) Les deux Assemblées semblent d’accord pour renforcer le rôle des régions, notamment dans le domaine du développement économique et de l’aménagement durable du territoire. Les instruments d’action de la région sont incontestablement renforcés, principalement avec le caractère prescriptif de ces schémas, via l’approbation et la publication par le préfet. Mais le Sénat veille à ce que le pouvoir régional renforcé ne soit pas exclusif. Il faut que les communes et les départements puissent aussi agir, et même prendre des initiatives dans ces domaines où les régions dominent. Les nombreux débats sur le « chef de filat » dont le Sénat se méfie sont caractéristiques. Il semble que les secondes lectures ont permis d’arriver à un certain équilibre dans ce domaine. Mais il y a encore du grain à moudre pour la commission mixte paritaire.

    2°) Un débat très vif a eu lieu, en première comme en seconde lecture, à propos de la revendication de l’Assemblée de Régions de France, qui réclame la compétence sur le service de emploi. L’État a voulu démontrer que cette responsabilité devait demeurer nationale, surtout dans une période de crise et de remise en cause de « Pôle Emploi ». L’Assemblée des Régions de France affirme que dans ce domaine, la région, plus proche du terrain et ayant déjà en charge le développement économique et la formation professionnelle, fera naturellement mieux que l’ État. Dans la rédaction actuelle du texte « la région participera à la coordination des acteurs du service public de l’emploi », ce qui reste une formule de compromis peu claire.

3°) La responsabilité du tourisme a fait aussi l’objet de discussions houleuses lors des deux lectures. Le gouvernement voulait confier aux régions l’élaboration d’un schéma régional de développement touristique pour remplacer les plans régionaux et départementaux actuels. Le Sénat rappelle qu’il s’agit d’une compétence d’attribution partagée et qu’aucun niveau ne doit dominer les autres dans ce domaine. Après les secondes lectures, la situation reste confuse et il existe une certaine marge de manœuvre pour la commission mixte paritaire.

4°) Le renforcement du pouvoir de la région, c’est aussi l’acceptation de la doter d’un pouvoir réglementaire, lui permettant d’adapter la législation à ses spécificités. Cette question traîne depuis longtemps et les plus farouches jacobins de gauche et de droite sont naturellement contre, au nom d’une conception rigide de la « République une et indivisible », et de leur horreur absolue vis-à-vis de toute avancée vers le fédéralisme. L’acte II de la décentralisation (Loi Raffarin – 2003 / 2004) avait à peine entrouvert la porte. Les socialistes étaient prêts, semble-t-il à aller un peu plus loin et le projet de loi en témoignait. Mais le Sénat a supprimé les dispositions visant à confier à la région un pouvoir général d’adaptation des normes législatives et réglementaires. La question peut-elle encore rebondir ?

5°) Pour améliorer le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, le gouvernement a envisagé, dès le début, la création d’un Haut Conseil des Territoires que les députés ont accepté, mais que le Sénat a rejeté en seconde lecture. La majorité sénatoriale estime qu’une telle instance est surtout destinée à une « recentralisation » qu’ils dénoncent sans cesse.

6°) Des discussions très houleuses ont eu lieu à propos de la mise en place du Grand Paris. Là aussi la confusion est grande et nous n’entrons pas dans le détail. Il faudra y revenir. Le Sénat a voté le report de la mise en place de cette métropole au 1er janvier 2017.

En conclusion on peut dire que la majorité des députés, en seconde lecture, se sont montrés peu enclins à faire des concessions aux sénateurs, ce qui augure des débats difficiles et un compromis quasi impossible en commission mixte paritaire.

Georges GONTCHAROFF, 7 juillet 2 015.

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