Développement local en milieu rural : état des lieux sans complaisance

En 2013 et 2014, alors que des lois majeures de transformation de l’action publique et l’organisation territoriale étaient en gestation (Loi MAPTAM et loi NOTRe), l’UNADEL avait organisé une série de débats publics à travers une grande partie de la France rurale pour échanger sur ces enjeux avec un grand nombre d’acteurs locaux. Emmené par Georges Gontcharoff, ce « séminaire itinérant » avait ainsi permis d’observer que les nouveaux périmètres des intercommunalités qui étaient annoncés ne correspondaient que très rarement aux attentes des élus et des habitants et incarnaient une pratique de l’Etat à complet rebours de l’esprit de la décentralisation (les volontés communales étant totalement ignorées), comme de celui de la coopération intercommunale qui était, jusqu’alors, un acte volontaire.

Depuis, la nouvelle organisation territoriale a été votée, puis appliquée sur le terrain : des métropoles ont émergé, de nombreuses intercommunalités ont fusionné et une grande partie des régions également. Mais avec quelles conséquences pour les territoires ruraux et les dynamiques de développement local ? Quel regard pouvons-nous porter aujourd’hui sur les impacts de ce nouveau mécano territorial et des politiques publiques qui ont été mises en œuvre ?

Un écosystème du développement local désormais très appauvri et très fragilisé

Dans les territoires de plusieurs régions, nous avons vu la mise en place des nouvelles intercommunalités XXL en lieu et place des Pays, nous avons vu l’incompréhension des habitants, le désarrois des élus communautaires, et les craintes de ces derniers de perdre à la fois le pilotage réel de cette nouvelle structure au profit d’une ingénierie locale considérée pléthorique, et de voir s’amplifier rapidement le décrochage des élus municipaux et donc des communes. Nous avons vu ces intercommunalités naissantes à la fois dotée de grands périmètres et de ressources propres, souvent extrêmement faibles (en particulier dans les territoires ruraux résidentiels de très faible densité), s’interroger sur leurs capacités immédiates à mettre en œuvre des compétences très disparates héritées d’EPCI parfois très différents. Nous avons observé aussi l’interrogation profonde de leurs dirigeants élus et professionnels vis à vis des nouveaux transferts de compétences (GEMAPI  par exemple) qui leur étaient annoncés par le législateur.

Dans ces territoires, le Pays était la structure qui organisait les coopérations entre les intercommunalités ainsi que le développement global du territoire, en lien avec la société civile. Mais, entre 2015 et 2017, “l’éléphant-législateur” suivi de près dans plusieurs régions, d’exécutifs régionaux totalement ignorants du développement local, est venu grossièrement saccager – il n’y a pas d’autres mots – les dynamiques locales et méthodes de développement qui avaient été longuement construites par les acteurs locaux (élus, associations, conseil de développement, agents de développement). Ces territoire s’en remettront sans doute, mais on ne peut dire dans combien d’années et surtout avec quels moyens humains et financiers mobilisés. La nature même des opérations de développement qui y seront réalisées dans les prochaines années sera, de toute façon, bien différente de celle des opérations qui auraient eu lieu si l’écosystème complet du développement local n’y avait été mis à terre.

Dans plusieurs régions, les nouveaux exécutifs régionaux ont stoppé leurs aides financières du jour au lendemain, non seulement aux Pays (et aux CDDRA en Région AURA) mais aussi à un grand nombre d’acteurs associatifs des secteurs culturel, environnemental, et de l’économie solidaire, qui étaient ancrés localement, parfois depuis les années 90, et qui étaient bien souvent des acteurs clefs de l’innovation économique et sociale comme de la transition écologique et énergétique.

Avant cet « effet ciseau », l’écosystème du développement local en milieu rural reposait en effet sur le triptyque intercommunalité/communes/associations, soutenu financièrement par les Régions, parfois par les Départements et secondairement par l’Etat et l’Europe. Dans cet écosystème, les Pays jouaient, du fait de leur mode de gouvernance pluri-acteurs, de leur souplesse structurelle et de l’absence de compétences propres (au sens institutionnel), un rôle fondamental de liant (outil de dialogue), d’ensemblier (outil de coopération et de participation) et d’innovation (au sens de la mise en place de services et d’actions adaptés aux besoins locaux). Ce sont là des fonctions essentielles du développement local, et il faut prendre la mesure de la qualité des actions de développement que cet écosystème permettait de réaliser, de l’état de la situation actuelle et donc des enjeux d’une reconstruction, probablement différente, du système du développement local dans ce nouveau contexte.

Dépouillés de ces précieux outils, les territoires ruraux de ces régions se retrouvent en effet avec un écosystème du développement local, non seulement très appauvri, mais également très fragilisé et davantage segmenté qu’il ne l’était il y a 3 ans.

Bien qu’il soit doté de capacités de résilience conséquentes, le milieu associatif est très affaibli. Et la décision de réduire drastiquement les emplois aidés prise il y a 1 an par le Gouvernement en a placé un grand nombre en situation de survie, voire en état purement végétatif. L’emploi associatif est ainsi en crise profonde, et l’on sait les différences énormes que la présence ou non de personnel salarié peut avoir dans une association que ce soient en termes de dynamique interne ou d’actions réalisées. Alors que les enjeux sociétaux sont de premier ordre, la capacité d’agir, le pouvoir de transformation – on l’appellera comme on voudra – du milieu associatif, ne repose quasiment plus que sur des dynamiques bénévoles dans de nombreux territoires ruraux. Le monde associatif est donc extrêmement fragilisé sur le plan économique, et les partenariats dans le cadre de projets de développement se sont considérablement réduits. Ils reposent aujourd’hui surtout sur de faibles aides en provenance du bloc communal qui n’a pas les moyens de compenser la perte des aides en provenance des régions ou des départements. Bref, bien qu’elles soient toujours force de proposition, les associations n’ont actuellement pas les moyens, seules, d’être des acteurs majeurs du développement local, dans ces régions tout au moins.

Pour compléter ce tableau, ajoutons que « l’état de santé » du bloc communal n’est guère plus rassurant, tout au moins en milieu rural, et plus particulièrement le niveau communal. Nous l’avons tous lus dans différents médias cet automne, le nombre d’élus communaux, et surtout de maires, ne souhaitant pas se représenter aux municipales est en très forte augmentation. Et le nombre de maires démissionnaires au cours de ce mandat l’est aussi. Il faut dire que ce bénévolat citoyen a aussi de vraies raisons d’être en crise. Les transferts de compétences du niveau communal au niveau intercommunal ont progressivement vidé les communes de leurs fonctions locales et donc, les élus municipaux de leur capacité à agir sur le quotidien, ce qui fondait leur utilité et leur motivation. De plus, non seulement l’intercommunalité a « aspiré » de plus en plus de compétences communales mais elle s’est brutalement éloignée géographiquement avec la création, subie, des communautés de communes XXL. Dans ce contexte, il ne faut pas trop s’étonner que les élus municipaux se conduisent de moins en moins en représentants locaux de l’Etat mais de plus en plus en véritables relais d’un discours aux accents populistes.

Vers un retour à l’intercommunalité de gestion

Alors l’intercommunalité est- elle pour autant toute puissante ? Ou tout au moins, est-elle devenue l’acteur majeur du développement territorial en milieu rural ? Sur le plan institutionnel, cela semble évident. Même les Parcs Naturels Régionaux doivent aujourd’hui « faire feu de tout bois » pour ne pas être remis en question par cette forte évolution de l’organisation territoriale. Mais, dans le contexte actuel des régions concernées, voire au-delà, nous devrions plutôt nous interroger sur la capacité réelle de cette intercommunalité rurale du 21ème siècle à être un véritable acteur du développement territorial, c’est-à-dire sur les moyens qu’elle peut – ou non – mobiliser, et par voie de conséquence, sur la nature du développement qu’elle peut produire.

Car, comme nous l’avons évoqué plus haut, les fusions récentes et les transferts de compétences à répétition de ces dernières années (par « le haut » et par « le bas ») obligent les communautés de communes à une adaptation réglementaire permanente. Elles ont les plus grandes difficultés à conserver la moindre vision stratégique dans ce rythme de transformations effréné. D’ailleurs, pour les intercommunalités qui s’en étaient dotées, le projet de territoire est depuis longtemps jeté aux oubliettes. Et surtout, comme pour bon nombre de communes, le principal souci des communautés de communes rurales est désormais de ne pas sombrer financièrement, tant les lourds transferts de compétences, peu compensés en ressources, s’accumulent, et les obligations de gérer de nouveaux et coûteux services se multiplient. Ainsi, de nombreuses intercommunalités rurales sont donc exsangues, leur capacité à porter des investissements se réduit fortement, et leur capacité à porter des actions de développement diminue encore plus vite. Désormais, même des politiques publiques très incitatives financièrement n’ont bien souvent plus d’effet levier auprès de ces  collectivités car celles-ci n’ont plus les moyens d’apporter les 20% d’autofinancement minimum.

Le mouvement de développement de « l’intercommunalité de gestion » à « l’intercommunalité de projet » que l’on connait depuis le début des années 90 est en réalité en train de s’inverser. En dehors des territoires périurbains, quelle communauté de communes rurale peut aujourd’hui mobiliser des moyens pour faire autre chose que tenter de gérer correctement ses nombreux services et équipements sans pour autant « étrangler » financièrement ses propres habitants ? La notion même « d’intercommunalité de projet » pourrait donc disparaitre très vite et remplacée par la simple capacité à assurer la gestion de services et d’équipements dans un contexte global de décentralisation non négociée et de paupérisation de l’action publique.

Parallèlement à cette évolution, la doxa néolibérale européenne qui incite depuis de nombreuses années les pouvoirs publics à ne plus financer qu’à titre marginal l’ingénierie nécessaire à la conception et à la mise en œuvre des projets de développement, vient réduire encore les faibles marges de manœuvre des collectivités (la situation étant encore pire pour les associations). A ce titre le naufrage administratif et financier du programme Leader en France, ne pouvait intervenir à une plus mauvaise période : non seulement pour les porteurs de projet privés, mais également pour les structures territoriales publiques qui trouvaient encore par ce biais des aides financières très précieuses.

Privilégier la proximité et la coopération pour reconstruire un nouvel écosystème du développement local

Certes, ces constats apparaissent bien sombres, mais en réalité le développement local ne connait pas une crise des idées ou des compétences, car les projets alternatifs locaux et les dynamiques collectives de transition adaptés sont en effet nombreux sur le terrain. Et les alliances entre collectivités et dynamiques collectives ne demandent qu’à s’épanouir pour faire face aux grands défis contemporains. Ce sont bien aujourd’hui les politiques publiques nationales et, malheureusement souvent aussi les politiques régionales, qui brident ces dynamiques de développement sur le terrain.

Aussi, il apparait indispensable de rééquilibrer désormais la relation commune/intercommunalité au profit de la première. Dans cette optique, il faut remettre l’intérêt communautaire, ou plus exactement « l’intérêt communal » sur la table de la cuisine législative, afin de redonner des compétences et du sens à l’échelon communal et afin de développer des marges de manœuvre financières aux intercommunalités pour qu’elles puissent devenir réellement des actrices majeurs du développement territorial de demain.

Autour des intercommunalités, il parait indispensable également, de travailler à la reconstruction de l’écosystème du développement local dans les territoires ruraux via des politiques publiques, et peu importe de quel(s) échelon(s) elles sont issues, qui soient capables de soutenir financièrement l’ingénierie du développement, dans les associations et dans les collectivités : la doxa néolibérale qui proscrit les aides au fonctionnement au bénéfice de l’investissement est complètement périmée, tant au regard des enjeux de développement que de la réalité des besoins et du fonctionnement des territoires.

En outre, ces dernières années, la fusion a beaucoup trop souvent été le seul horizon des coopérations territoriales. Une vision simpliste mais qui a été dominante. Il est grand temps de mieux intégrer les valeurs ajoutées des coopérations, qu’elles soient territoriales et/ou multi-acteurs. Il nous faut plus – et mieux – de politiques publiques incitatives dans ce domaine. Dans le contexte actuel, c’est bien souvent grâce aux coopérations territoriales (par exemple ville / campagne) que les collectivités acceptent encore de financer des projets de développement. La coopération permettant notamment de mutualiser les coûts d’ingénierie et de mener des projets à l’échelle pertinente (filière bois, mobilité, stratégie alimentaire, tourisme…).

Un développeur territorial

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