Le développement local : espoirs et freins

Pour relancer le débat sur le développement local aujourd’hui, l’Unadel propose de relire ce texte de Jean-Louis Guigou,  spécialiste de l’aménagement du territoire . Publié initialement dans Correspondance municipale – revue pour le pouvoir local – en mars 1984, le texte donne des définitions pour le développement local, son émergence, ses rapports avec l’État, et les suites possibles du mouvement. 

La signification politique et économique du développement local

Dans les années 1970-1980, Walter Stohr et Samir Amin, dans des perspectives différentes, furent les premiers théoriciens à parler du développement « par le bas », développement autocentré, endogène et du développement « par le haut », développement dans lequel l’État joue un rôle essentiel non seulement de régulateur mais d’initiateur.

À travers ces réflexions théoriques, la notion de développement local renferme les idées d’autonomie, d’indépendance, de valorisation des ressources locales, de territorialisation de la production et des échanges, de globalité, de refus d’une division interrégionale et ou internationale du travail.

La notion de développement local s’est enrichie de l’analyse de nombreuses expériences, déjà fort anciennes, en France comme à l’étranger.

• expérience du Québec, où le mouvement coopératif s’est largement diffusé (les Caisses Desjardin…),
• expériences d’organisations économiques et sociales dans le pays basque espagnol (mouvement coopératif de Mandragon etc.),
• expériences d’organisations politiques et administratives des cinquante-quatre maires de la baie de San Fransisco depuis 1960,
• expériences, en France, du mouvement coopératif, en milieu agricole et ouvrier, du mouvement en faveur des « pays » en milieu rural, de ce qui fut dans les années 1970 appelé exagérément « les luttes urbaines ».

Toutes ces expériences ont un point commun : il s’agit de minorités – canadiens français au Québec, basques en Espagne, ruraux menacés par la désertification, populations urbaines aux prises avec une modification de leur environnement qu’elles réprouvent – qui subissent une agression extérieure et se mettent en situation de résister. La solidarité – qu’elle soit locale, de classe, de confession, d’ethnies – est l’expression d’une résistance à une agression extérieure. Telle est d’ailleurs la définition que donne Karl Marx de la solidarité et que nous retiendrons comme première hypothèse.

Ainsi, à travers les approches théoriques, et l’expérience des faits, la notion de développement local sort quelque peu de la confusion et ses deux composantes semblent clairement identifiées :

• une composante culturelle : c’est la solidarité comme réponse à une agression extérieure. Face à une menace de déclin, de marginalisation, d’exploitation, d’expulsion, de disparition, la population locale s’organise pour réagir et par là-même elle invente des modes originaux de communication et d’échanges interpersonnels.
• une composante économique : c’est la reconquête de l’outil de travail, la réappropriation et l’exploitation des richesses locales. La population locale, menacée d’appauvrissement se met à créer collectivement.

Il s’ensuit la définition suivante du développement local : le développement local est l’expression de la solidarité locale créatrice de nouvelles relations sociales et manifeste la volonté des habitants d’une micro-région de valoriser les richesses locales, ce qui est créateur de développement économique.

Sous une forme différente on pourrait dire que : le développement local se définit comme un accroissement des échanges – matériels, culturels, informatifs – créateur de nouvelles relations sociales et de développement économique au sein d’une micro-région dont les habitants ont manifesté une profonde solidarité.

Ces définitions rendent bien compte de toutes les situations aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural, dans les pays en voie de développement que dans les pays développés.

Pour sa part, un groupe administratif interministériel, fonctionnant à la Datar, a abouti à la définition suivante, reprise dans le IX^e Plan. « Le développement local se caractérise comme la mise en œuvre le plus souvent mais pas exclusivement, dans un cadre de coopération intercommunale, d’un projet global associant les aspects économiques, sociaux, culturels du développement. Généralement initié par les élus locaux, un processus de développement local s’élabore à partir d’une concertation large de l’ensemble des citoyens et des partenaires concernés et trouve sa traduction dans une maîtrise d’ouvrage commune. »

Cette définition met davantage l’accent sur les aspects institutionnels.

Quelle que soit la définition retenue, d’un objet de débat idéologique (vivre décider et travailler au pays, les luttes urbaines, l’économie alternative), la notion de développement local est devenue un mode d’approche, une méthode d’appréhension globale des problèmes locaux qui peut s’appliquer aussi bien à des politiques sectorielles (l’habitat, l’emploi, la culture…) qu’à des publics prioritaires (les jeunes, les chômeurs, les personnes âgées…), aussi bien en zone rurale qu’en milieu urbain, dans les pays développés comme dans les pays en voie de développement.

La globalisation de l’approche des problèmes de développement locaux est d’autant plus nécessaire que la société locale se trouve agressée par l’extérieur et en état de manifester sa solidarité. Le degré de globalité de l’approche et de la résolution des problèmes locaux (par les autochtones ou par les ministères) mesure très directement l’importance de l’agression sur une population locale et le degré de solidarité qu’elle manifeste.

Voilà pourquoi les différents ministères qui voudraient agir, comme des agents autonomes, sur des sociétés locales en état de réaction forte, sont assurés d’un échec. Comme disait récemment un fonctionnaire : « Nous faisons désormais tous la même chose » sous-entendu, quel que soit le ministère, si la solidarité locale s’est manifestée, nous devons, et nous devrons, passer de plus en plus par l’approche globale (économique et culturelle) des problèmes locaux.

Partout ailleurs, là où il n’y a pas de manifestation de très forte solidarité locale, les initiatives individuelles et les actions sectorielles des différents ministères peuvent perdurer.

Dès lors, quel est l’enjeu du développement local ?

Si le développement local est bien conforme à la définition qu’on vient d’en donner, l’enjeu est clair : s’il débouche sur de nouveaux modes de communication et de relations sociales (composante culturelle) et s’il induit une réappropriation de l’appareil de production par le local susceptible de générer une croissance des productions (composante économique), le développement local peut profondément bouleverser la culture d’une société. Du même coup, si ce processus de développement local fait tâche d’huile et se généralise sur tout  le territoire national, il risque de conduire à un profond changement de nos structures de production, d’échange de régulation sociale et d’organisation de la société. Prenons trois exemples.

La transformation de l’État dans ses relations avec la société civile

L’État tient en France une place considérable. La France n’a triomphé jusqu’ici des crises qui ont secoué son histoire que par la volonté persévérante de l’État.  On imagine mal l’essor de la France s’accompagnant de l’effondrement de l’État. Cela est encore plus vrai aujourd’hui. Cependant, pour répondre aux agressions et aux défis économiques, technologiques et culturels, une société civile plus fluide, plus rapide, plus autonome, plus responsable et plus créatrice s’avère indispensable. En un mot, il faudrait une société où le développement local progresse.

Comment bâtir une telle société si l’État demeure ce qu’il est devenu : segmenté, lent et passablement conservateur ? Mais quelle force prodigieuse aurait la France si la société civile et l’État étaient enfin en interaction créatrice avançant d’un même pas tout à la fois libres et complices !

Ainsi donc, la pratique du développement local qui diffuserait largement sur le territoire, conduirait à une profonde transformation de l’État dans ses rapports avec la société civile.

La transformation de l’économie et sa conduite

Le développement local met l’accent sur l’initiative et la créativité individuelle et / ou collective – il met l’accent sur le rôle des PME/PMI, le rôle des sociétés coopératives, les transformations des modes d’organisation du travail qui ne peuvent apparaître souvent que dans des entreprises de petite taille.

En ce sens le développement local, sur le plan économique, se réfère davantage à la théorie de l’offre qu’à a théorie de la demande. Or, de 1933 à 1980, la pensée économique dominante, inspirée par Roosevelt et par Keynes et les politiques mises en œuvre se référaient à la théorie de la demande. Ainsi donc, en faisant jouer un rôle essentiel à la création et à l’offre, le développement local conduit à une transformation profonde de l’économie.

La transformation des modes de communication

Le développement local dans la mesure où il apparaît comme une réaction collective et locale d’une population devant une menace de disparition, ou de marginalisation, produit et recherche de l’information et organise sa communication.

L’information qui lui est nécessaire pour assurer son dynamisme ne saurait se limiter aux données utiles pour l’action et la prise de décision. Elle remplit plusieurs fonctions : besoin de savoir, besoin de comprendre, besoin de parler, besoin de se situer. Par là-même, le développement local produit des modes de communication originaux. Les informations et leur communication deviennent des actions de développement : elles permettent la prise de conscience de la population, une meilleure compréhension des enjeux locaux, elles créent et structurent un dialogue social.

Or, si telles sont les exigences du développement local, la situation montre qu’à l’heure actuelle, en France, l’information économique, aussi bien que culturelle, est hiérarchisée, centralisée, disputée, cachée, voire ignorée. Là encore, le développement local conduit à des transformations de structure importantes.

Première conclusion

Pour se manifester le développement local nécessiterait une solidarité locale, laquelle ne s’exprimerait qu’à la suite d’une agression extérieure.

Le développement local n’est donc pas un remède, ou une réponse directe à la crise économique. Les agressions contre une population locale peuvent aussi bien se manifester pendant la crise (menace de fermeture d’usines et exode) que pendant la période d’expansion (grand chantier défigurant le pays).

Le développement local est une voie de progrès qui résulte de multiples « agressions » subies par certaines populations (mode de production trop concentré, concentration de l’information, perte d’identité culturelle, etc.) qui se mettent en état de résister et de développer de nouveaux modes d’organisation économique et sociale.

L’enjeu du développement local c’est le passage d’une société disciplinaire et corporatiste à une société fiduciaire et coopérative. Le partenariat, dans les rapports sociaux et institutionnels importerait plus que la hiérarchie.

À ce stade de l’analyse qui découle directement de la définition que donne Karl Marx de la solidarité et qui constitue notre hypothèse première, une question fondamentale surgit : si le développement local se manifeste toujours du côté de « l’oppressé », du côté de celui qui est menacé dans son existence, du côté du « faible » et jamais du côté du « fort », alors le développement local doit rester structurellement lié à des zones périphériques et marginales par rapport aux centres dominants de l’activité économique et du pouvoir politique. Le développement local doit s’insérer et se développer dans des groupes sociaux, des populations, des ethnies, qui sont minoritaires.

Tel est le cas, en France dans « les pays » en zones rurales, au Québec, dans le pays basque espagnol etc. Suivant notre analyse, jamais le développement local et plus largement le mouvement coopératif et mutualiste qui s’y rattache, ne pourrait devenir majoritaire et dominant.

Cette première conclusion « pessimiste » pour ce qui concerne l’avenir du développement local, doit cependant être corrigée pour tenir compte des transformations de l’environnement politique (le rôle de l’État), des transformations quant aux aspirations sociales (l’élan de la base), des transformations de l’évolution de l’économie (la théorie de l’offre) et des évolutions technologiques (communication, informatique, biotechnologies).

Ces modifications de l’environnement peuvent créer des conditions telles que le développement local s’émancipe des zones périphériques et marginales pour largement se diffuser et, qui sait, devenir, à long terme, majoritaire, exclusif et à son tour dominant dans tout l’espace.

Jean-Louis Guigou, Correspondance municipale n° 246, mars 1984