Point de vue d’adhérent : la société du future à laquelle nous (je) aspirons

La société future à laquelle nous aspirons ne résultera pas seulement d’un changement institutionnel ou d’un changement de fonctionnement des institutions. Il est aussi, il est surtout nécessaire de procéder à une véritable révolution culturelle concernant aussi bien les pouvoirs de toute nature que les citoyens eux-mêmes.

Par Georges Gintcharoff, administrateur de l’Unadel (et pour en débattre!)

Il s’agit vraiment d’une « révolution », au sens copernicien du terme, un renversement total à 180°. Nous sommes les victimes quotidiennes des excès de la verticalité et de la décision uniforme et impérieuse de Jupiter. Le mouvement du développement local défend depuis toujours le passage d’un système descendant, des pouvoirs vers le citoyen, à un système, ascendant, des citoyens vers les pouvoirs et prône la rencontre des deux mouvements dans des choix négociés et contractualisés. 

La nécessaire réforme des administrations.

Cette pétition de principe entraîne d’abord une profonde réforme de toutes les administrations, étatiques, locales ou spécialisées. Cette réforme comporte une réduction drastique des normes que les administrations sont chargées d’appliquer. La folie normative doit cesser. Le dernier exemple emblématique d’inflation réglementaire a fait à la fois pleurer et rire : il s’agit de l’attestation de sortie du troisième confinement. Les administrations doivent passer de la méfiance initiale vis-à-vis de l’administré, nécessairement fraudeur, incompétent et inconscient, à une confiance à priori, n’excluant pas des contrôles a posteriori simplifiés. La capacité d’écoute et l’attention aux cas particuliers des administrations doit être considérablement accrue. Des affaires récentes concernant des violences faites aux femmes ou aux enfants illustrent, par exemple, à quel point les administrations sont peu ouvertes à l‘écoute des victimes. Les administrations des ministères doivent continuer d’être allégées au bénéfice des administrations étatiques déconcentrées, capables de négocier et de contractualiser avec les administrations des collectivités territoriales. Une déconcentration parallèle à la décentralisation est absolument indispensable. Il serait très bénéfique de redonner plus d’importance aux « administrations de mission », plus rapides, plus imaginatives, plus aptes à susciter ou à accompagner les initiatives créatrices des citoyens, par rapport à une « administration de gestion », plus lente, plus lourde, plus répétitive : sous-préfets développeurs, agences d’urbanisme, comité de bassins d’emploi, missions locales, circonscriptions d’action sanitaire et sociale, comité locaux d’insertion, etc…Les rapports humains, de personne à personne entre les administrations et les administrés ne peuvent pas être totalement remplacés par des rapports numérisés.

L’encouragement au pouvoir d’agir des citoyens. 

Voilà longtemps que l’on dit qu’il faut passer du citoyen passif, appelé à n’intervenir qu’au moment des élections, à un citoyen actif, encouragé à se mêler de toutes les questions qui le concernent, et à tout moment. Comme la participation citoyenne n’est pas spontanée, elle résulte d’une éducation active à la citoyenneté, dès le plus jeune âge, dans laquelle l’école publique doit retrouver le rôle majeur qu’elle a joué lors de sa création. Cette éducation se fait essentiellement par la pratique de la vie collective en milieu scolaire, l’apprentissage du « vivre ensemble ». Elle n’est pas une matière comme les autres, faisant l’objet d’une « instruction civique ». L’Éducation Populaire dont nous nous réclamons, agit autour et en prolongement de l’école publique. Elle doit être accompagnée, encouragée, pour lui permettre un renouveau indispensable. La libération de la parole et de la volonté d’intervention d’un plus grand nombre de citoyens et, en particulier, de la jeunesse, passe principalement par le truchement d’une vie associative reconnue dans sa liberté créatrice et son droit à l’expérimentation. Les interventions citoyennes les plus nombreuses se font dans une proximité qu’il faut encourager et sur des sujets concrets qui concernent la vie quotidienne : entreprenariat local, qualité du cadre de vie, circuits courts de la consommation, plans alimentaires, déplacements quotidiens, enseignement et éducation des enfants, solidarités de voisinage, déclinaisons locales du développement durable, transitions de toute nature… Ce sont autant de domaines dans lesquels les pouvoirs locaux doivent associer étroitement les initiatives citoyennes à la définition et à la mise en œuvre des politiques publiques. 

Ré-enchanter la politique.

 Toutes les études de terrain qui sont menées actuellement, et notamment les « écoutes citoyennes » conduites par l’UNADEL, montrent que les citoyens et les groupes de citoyens engagés n’ont jamais été aussi nombreux et dynamiques. Mais la plus grande partie d’entre eux sont totalement déconnectés du jeu politique traditionnel, n’envisagent pas de s’engager dans le pouvoir local, s’abstiennent même de voter. Ce sont les citoyens les plus conscients, les plus informés et les plus capables d’organisation collective qui manquent cruellement à la démocratie. Quelques exceptions ont conduit, notamment aux élections municipales de 2020, au montage de listes citoyennes qui mériteraient d’être mieux étudiées. Mais au délà, nous devons monter une réflexion très active et très urgente sur les causes et les formes les plus contemporaines de la désaffection à l’égard des partis et des hommes politiques, mais surtout de la politique en général. Et nous devons explorer les voies d’un ré-enchantement. 

Des structures pour la démocratie participative.

Le pouvoir d’agir citoyen passe aussi par des institutions et des procédures très diverses qui se sont heureusement multipliées ces dernières années : conseils de développement, conseils citoyens, comités de quartier, conventions citoyennes, commissions mixtes et ad hoc de toute nature et à tous niveaux, jurys, panels, budgets participatifs, etc… Il faut poursuivre et approfondir ce mouvement, en tirer le bilan en vue de l’améliorer et de retenir les formules les plus pertinentes. Des exemples étrangers sont toujours enrichissants. L’usage du tirage au sort pour formuler des recommandations ne peut être exclu. Mais ces lieux de participation citoyenne ne peuvent fonctionner que s’il y a des citoyens pour les remplir, dans la diversité d’âges et d’appartenances sociologiques, d’origines géographiques, de religions et de genre de notre pays. Nous n’avons pas encore assez réfléchi à la manière de faire rentrer le maximum de citoyens dans ce mouvement et surtout de les y fidéliser.

Toute structure publique doit obligatoirement être accompagnée d’un organe consultatif permettant aux citoyens individuels et aux citoyens organisés d’intervenir. Beaucoup de ces organes existent déjà. Il faut en tirer le bilan et éventuellement en améliorer le fonctionnement.

L’association constitue la forme la plus courante et la plus pertinente de la collectivisation de l’intervention citoyenne. Actuellement, les rapports entre les associations et les pouvoirs publics de tous niveaux ne sont pas satisfaisants. Le dernier accident grave est celui qui concerne la Fédération des Centre Sociaux. Il illustre la tentation permanente des pouvoirs de contrôler la vie associative, de l’utiliser, de l’inféoder, pour participer à leurs propres choix politiques, quitte à jouer le chantage aux subventions. Ce dossier très complexe doit être complétement remis à plat et les propositions citoyennes ne manquent pas. La liberté associative doit être défendue farouchement. 

Une construction inversée des pouvoirs et de compétences.

La révolution dont nous parlons implique aussi une réflexion sur le découpage du territoire et la répartition des compétences, si nous donnons la priorité à l’ascendant sur le descendant. Dans notre République une et indivisible, imbibée d’esprit jacobin, tous les pouvoirs sont au centre, les régaliens comme les non-régaliens. Depuis les lois de décentralisation de 1982, au travers de ses trois actes, l’État a consenti à transférer aux différents niveaux des collectivités territoriales, des compétences qu’il acceptait d’abandonner. Encore faut-il qu’il transfère simultanément les moyens financiers et humains de l’exercice des compétences transférées et que les Préfets et les services déconcentrés de l’État ne reprennent pas d’une main ce qui a été donné de l’autre. Bien des bénéfices de la décentralisation sont ainsi faussés et la dernière période est incontestablement marquée par une recentralisation larvée autoritaire. L’État ne joue pas le jeu.

Dans une vision inversée, tous les pouvoirs, toutes les compétences sont à la base. Le niveau géographiquement supérieur n’exerce que les pouvoirs et les compétences que le niveau géographiquement inférieur reconnaît dépasser sa capacité ou son ressort. L’analyse n’est pas forcément la même sur tout le territoire : d’où l’intérêt des compétences optionnelles qu’un pouvoir accepte de transférer à un autre niveau. Les négociations menées depuis de nombreuses années dans le cadre de la définition de « l’intérêt communautaire », c’est-à-dire la répartition négociée des compétences entre les communes et les intercommunalités, peuvent servir de modèle à des pactes locaux issus d’un dialogue concret et fructueux. 

Dans cette conception, le pouvoir de l’État n’est que résiduel : il ne s’occupe que des compétences que les collectivités territoriales reconnaissent comme relevant d’un autre niveau.

Cependant la décentralisation n’est pas sans poser des problèmes. Le premier est l’hostilité de tous les partis, de droite comme de gauche, en France, à toute dose de fédéralisme, au nom de notre tradition républicaine unitaire. Le second est lié à l’efficacité gestionnaire de la décentralisation. Par exemple, l’étude comparative de la gestion de la COVID en France et en Allemagne illustre à la fois les limites d’une gestion sanitaire confiée aux seuls Länder et celles d’une gestion confiée au seul État. L’Allemagne fédérale a dû accepter une dose de centralisme et la France a dû se plier à une dose de girondisme, au nom de l’efficacité des politiques publiques. La solution semble donc, au-delà de la stricte répartition législative des compétences, dans le dialogue institutionnalisé entre le haut et le bas et dans des politiques arrêtées en commun et contractualisées. Par exemple, des Agences régionales pourraient jouer ce rôle de dialogue et de synthèse, à condition qu’elles fonctionnent mieux que les Agences régionales de Santé actuelles. D’autres Agences de ce type pourraient être nécessaires dans d’autres domaines.

Vous avez dit territoire ? 

La notion de « territoire » suppose un sentiment d’appartenance, un sentiment d’identité qu’il n’est pas facile de mobiliser dans une société de la mobilité et de la proximité éclatée. C’est pourtant cette notion qui constitue la base du développement local et des projets de territoires. Il faut dire plus nettement comment améliorer cette situation.

Pratiquement, nous pouvons esquisser ici les différents échelons d’une réforme institutionnelle souhaitable.

Le problème récurrent du trop grand nombre de communes semble connaître un début de résolution avec le développement des « communes nouvelles », créées en 2010. Il faut encourager ce mouvement. Il faut aussi être attentif à l’action novatrice des « listes municipalistes » qui ont élues en 2020.

Il faut réformer, de fond en comble le découpage intercommunal après le gâchis de la réforme de 2010 et des lois qui ont suivi. Des intercommunalités à taille humaine, correspondant à des bassins de vie ou à des bassins d‘emploi retrouvent le découpage des « pays » ou des PETR. Les « pays » qui ne sont plus reconnus par l’État depuis onze ans continuent de vivre, ce qui est la preuve de leur pertinence et de leur ancrage démocratique. La refonte de ce réseau assure à la France un maillage territorial d’environ 400 structures vivantes, faisant l’objet d’une forte appropriation citoyenne. Les régions peuvent être considérées comme des fédérations d’intercommunalités. Les intercommunalités peuvent être considérées comme des fédérations de communes. Il faut revoir profondément les rapports entre les communes et les intercommunalités rurales ou urbaines.

Il faut avoir le courage, bien que nous soyons loin d’être tous d’accord là-dessus, de suggérer, au moins à terme, la disparition des départements, comme ne correspondant plus à la vie réelle du pays aujourd’hui. Les compétences du département peuvent être transférées vers le haut, vers les régions, ou vers le bas, vers les intercommunalités. C’est dans le dialogue entre les régions et les intercommunalités pour contractualiser des politiques locales que réside l’avenir.

Il faut réformer le découpage des régions pour mettre fin au désastre du découpage Hollande. Les régions doivent retrouver leur cadre culturel (par exemple l’Alsace), quitte à être plus nombreuses. L’économie qui devait être réalisée par la diminution du nombre de régions n’a été qu’une illusion. On a confondu la taille et le dynamisme dans la fausse doctrine qui régnait alors du « plus c’est gros, plus c’est efficace »

L’État pourrait être ramené à ses seules compétences régaliennes, à l’adoption d’une série de lois cadres, laissant une large place au pouvoir réglementaire local et à l’expérimentation. L’État a aussi vocation à contrôler le bon fonctionnement général du système. Nous estimons que les projets de loi en cours de discussion ou récemment adoptés ne vont pas encore assez loin dans cette direction de la « différenciation ».

Une nouvelle politique d’aménagement du territoire.

 Lors de sa création, la politique d’aménagement du territoire était essentiellement destinée à « redresser les déséquilibres » de la France de l’après-guerre : Paris et le désert français, la création des capitales d’équilibre dans les régions, l’attention aux villes moyennes, les contrats urbains (villes agglos quartiers…) aux côtés des contrats de pays… Depuis une trentaine d’années, la politique française d’aménagement du territoire a été contaminée par une vision venue d’outre-Atlantique : le tout urbain entraînant un rural, résiduel, la métropolisation inévitable, la sotte théorie du ruissellement. Notre pays a suivi à ses dépens, avec des dégâts considérables qu’il faut aujourd’hui mesurer et réparer. 

Cette tâche est considérable, car elle est multiple : révision des rapports entre le centre et les périphéries, requalification du péri-urbain, établissements de nouveaux liens interactifs entre l’urbain et le rural, le tout dans une obligation majeure de protection de la nature, de respect des équilibres naturels et de la biodiversité. 

Une telle option entraîne des changements culturels considérables. Elle impacte les pratiques agricoles, l’urbanisme, les modes de construction, les modes de déplacement, la place du tourisme de masse, la distribution de l’énergie et des liaisons informatiques…

Il ne semble pas que nous soyons actuellement sur la voie d’un tel changement. Raison de plus pour redoubler de conviction.

Une réforme de la fiscalité.

Cette réforme institutionnelle, à peine esquissée ici, doit s’accompagner, bien entendu, d’une profonde réforme fiscale, elle aussi placée dans l’esprit du mouvement ascendant. La part de l’État dans le produit fiscal global doit diminuer, à la mesure des compétences qu’il abandonne.

Il faut renouer avec la vieille règle républicaine : l’impôt local doit être voté par les élus locaux, redevables de la recette comme de la dépense devant leurs contribuables. Le vote des taux d’imposition est la marque majeure de l’autonomie locale. Il est inadmissible que le poids des impôts locaux, soit déterminé, même en partie, par l’État, ou que les impôts locaux soient redistribués par lui. La majorité des compétences étant gérée par les collectivités locales, il est normal que la majorité de l’impôt leur revienne. Par rapport à la fiscalité locale, l’État devrait être ramené à un rôle de contrôle de légalité.

Avec l’acte 1 de la décentralisation, la globalisation des subventions de l’État (DGF) aux collectivités locales a été un acte bénéfique essentiel. On en est revenu, malheureusement et peu à peu, à des subventions sectorielles, au cas par cas, principalement par le jeu des appels d’offre et des appels à projet. Cette situation est dangereuse, car elle permet aux collectivités locales riches et dotées d’ingénierie de répondre avec pertinence et de bénéficier des crédits, alors que les collectivités locales pauvres, dénuées de savoir-faire, restent à l’écart. Nous avons montré en maintes occasions à quel point ce système trop répandu était créateur d’inégalités territoriales.

Il y aurait, bien entendu, beaucoup d’autres choses à dire. Ce texte a pour but de susciter un débat au sein et autour de l’UNADEL et de ses partenaires. Nous avons à construire, démocratiquement, une proposition plus collective, notamment en direction des prochaines élections locales.

Georges GONTCHAROFF, membre du bureau, deuxième version, 4 avril 2021

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5 mars, la Défense : Résilience et transition écologique, quelles dynamiques territoriales ?

 

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Colloque organisé par le Ministère de l’Écologie, de l’Énergie et du Développement Durable
5 mars 2015  9h -17h

Face à une multiplication des risques (naturels, technologiques et sanitaires) et dans un contexte de mutations économiques et sociales, la recherche de résilience constitue le moyen de dépasser les situations de crise. Elle engage les territoires et leurs habitants dans une vision à plus long terme qui intègre le risque et s’appuie sur les forces et les potentialités locales.

S’appuyant sur des travaux menés au Commissariat Général au Développement Durable le colloque vise à montrer comment la résilience peut être un moteur de redynamisation de certains territoires, notamment dans une perspective de transition écologique. Il donnera à voir  quelles sont les capacités des acteurs à se mobiliser  individuellement ou collectivement pour transformer les territoires. Il sera l’occasion de questionner la pertinence des  modes d’action publique en appui  à des initiatives de transition émanant de la société civile.
Ces questions seront abordées à travers des cas concrets et des interventions visant à prendre de la distance, à stimuler et enrichir le débat.

Le colloque, organisé par le Commissariat Général au Développement Durable, s’adresse aux collectivités locales, aux services de l’Etat, aux associations, aux chercheurs.Auditorium de la Tour Sequoia – La Défense

 

source : Ministère de l’Écologie, de l’Énergie et du Développement Durable

Renforcer le pouvoir d’agir

Alors que le Gouvernement s’apprête à définir des préconisations issues de la « concertation pour la refondation de la politique de la ville », les réseaux du Collectif Pouvoir d’agir (dont l’Unadel) publient une plateforme de propositions. Ces principes et propositions ne valent d’ailleurs pas que pour les territoires de la politique de la ville et pourraient servir de base de réflexion pour la relance de projets de développement local démocratiques; ils pourraient alimenter notamment des évolutions du projet de loi de décentralisation qui brille pour l’instant par l’absence de toute référence à la démocratie locale ou presque.

Découvrez la contribution du Collectif Pouvoir d’Agir : http://pouvoirdagir.fr/

Le Haut Conseil des territoires et les conférences régionales de l’action publique

Une analyse de Georges Gontcharoff consacrée au Titre I de l’avant projet de loi de décentralisation

Cliquez sur la pièce jointe

Haut conseil des territoires et conferences regionales de l action publique

Auteur : Stéphane Loukianoff

Le PLU Intercommunal

Regard sur le Titre III chapitre 12 de l’avant projet de loi sur la décentralisation : le PLU Intercommunal

Depuis le 13 décembre 2000 et la loi « Solidarité et Renouvellement Urbain », le Plan Local d’Urbanisme (PLU) remplace l’ancien Plan d’Occupation des Sols (POS). La loi du 12 juillet 2 010, dite « Grenelle II » a modifié plusieurs aspects du PLU. Les PLU ne sont pas réservés aux seules communes urbaines. Les petites communes se dotent d’une « carte communale », sorte de PLU simplifié. Cependant, une commune de petite taille, mais soumise à une forte pression foncière (une commune littorale, par exemple) ou à de forts enjeux paysagers, architecturaux ou patrimoniaux (commune d’un Parc Naturel Régional, par exemple) peut avoir intérêt à se doter d’un PLU.

Le périmètre du PLU

 

Le PLU peut être élaboré au niveau d’une commune ou au niveau d’une structure intercommunale. Il peut alors couvrir une zone relativement importante.  Par exemple, le PLU de la Communauté Urbaine de Lille s’applique à 85 communes.

L’intégralité du territoire de la ou des communes concernées doit être couverte par le PLU. Autrefois, par des dispositions qui ont été abrogées, exception était faite pour les Zones d’Aménagement Concerté (ZAC) qui avaient leur propre document d’urbanisme, dérogatoire au POS : le Plan d’Aménagement de Zone (PAZ). Seuls sont exclus du champ des PLU, les secteurs sauvegardés (loi Malraux) dont l’aménagement relève de la compétence de l’État et qui sont couverts par un Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur (PSMV) distinct du PLU mais annexé à lui.

Les PLU intercommunaux

 

Ils ont été fortement poussés par le ministère de l’écologie qui, en 2011, a débloqué des crédits de 50 000 euros pour chacun des 31 territoires voulant expérimenter ces PLU intercommunaux. Il s’agit, dans l’esprit Grenelle I et Grenelle II d’intégrer aux PLU des préoccupations plus écologiques : trame verte et bleue, « intégration de critères de soutenabilité dans les orientations d’aménagement et de programmation », et de mieux assurer la coordination avec le Programme Local de l’Habitat (PLH) et le Plan de Déplacements Urbains (PDU) qui sont souvent, en effet, élaborés à une échelle plus vaste que celle de la commune. Quand un EPCI dispose de la compétence aménagement et urbanisme, il est logique que le périmètre du PLU soit celui de l’EPCI. Cette politique d’intercommunalisation des PLU rencontre la résistance  d’un certain nombre de maires « qui veulent rester maîtres chez eux » et décider seuls de l’usage de leurs sols.

Le rapport de présentation du PLU

 

Ce rapport comporte cinq éléments :

–          un diagnostic territorial  (la situation de la commune et ses principaux enjeux) ;

–          une description de l’état initial de l’environnement  (les milieux naturels, la qualité de l’eau, de l’air, du sol, la composante faune/flore, les équilibres et les continuités écologiques ) ;

–          les orientations générales retenues par le PADD (voir ci-après) et le zonage (zones pouvant accueillir l’habitat et les principales règles d’urbanisation, zones naturelles ou agricoles à protéger et principales règles s’y appliquant)

–           les incidences prévisibles sur l’environnement (indiquer de façon précise les conséquences des choix de la commune sur l’environnement – nombre d’hectares rendus constructibles, la construction possible dans les espaces naturels et agricoles, la protection de l’air, de l’eau, du sol…) ;

–          la compatibilité au regard des lois et règlements (préciser en quoi les choix spatiaux et réglementaires de la commune (ou de l’intercommunalité) respectent les principales lois notamment en matière de protection des paysages et de l’environnement : loi littoral, loi montagne, Natura 2000 …

Le Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD)

 

Le PADD constitue l’élément essentiel de l’évolution de la législation. « C’est un document prospectif exprimant des choix politiques, sur les objectifs et les projets de la collectivité locale en matière de développement économique et social, d’environnement et d’urbanisme, à l’horizon de 10 à 20 ans ». Il répond au principe du développement durable et inscrit le PLU dans une perspective plus lointaine. Initialement opposable aux tiers il a perdu cette qualité par une loi de juillet 2002. C’est ainsi que le juge administratif « se garde le droit d’interpréter, « de façon souple », le règlement en recherchant la volonté communale exprimée par le PADD ». L’évolution du PLU et sa révision, si elle porte sur « l’économie générale »  peut entraîner la nécessité de procéder à  une modification du PADD, afin de conserver une cohérence.

La loi Grenelle II ajoute que « si le périmètre d’un Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) recouvre tout ou partie celui d’un Pays ayant fait l’objet d’une publication par arrêté préfectoral, le PADD du SCOT prend en compte la charte de développement du Pays ».

            Cette même loi Grenelle II modifie les objectifs du PADD, en précisant qu’il « fixe les objectifs des politiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques ».

 

 

Paradoxalement, la loi Grenelle II, sous la poussée libérale, a assoupli la législation concernant les constructions dans les zones protégées.  Elle a rétabli la possibilité de dépasser de 20 % les limites de gabarit et de densité d’occupation du sol dans ces zones, « si les constructions remplissent certains critères de performance énergétique ou comportent des équipements de production d’énergie renouvelable ».

Les élus ont beaucoup protesté contre les incessants changements de législation qui les obligent à réviser les PLU et les SCOT. Ils ont, semble-t-il jusqu’au 1er janvier 2016 pour intégrer les dispositions du Grenelle II.

La loi « Urbanisme et Habitat » du 2 juillet 2003, est, elle aussi, prise dans la logique libérale d’assouplissement de la législation. Elle permet aux collectivités « d’orienter leur vision du développement » « au-delà du strict formalisme du document réglementaire » à travers ce que la loi appelle « des options d’aménagement imposables au permis de construire ».  Il s’agit de dérogations au PLU négociées au coup par coup, « pour créer de l’expérimentation architecturale, urbanistique et paysagère ». Cela peut permettre à une municipalité de concevoir de nouveaux quartiers ou de restructurer des quartiers anciens « en dépassant une interprétation rigoureuse du PLU ». Autrement dit, quand les promoteurs se font pressants et séduisants, le PLU peuvent être tourné. La loi Grenelle II rend « ces orientations d’aménagement et de programmation » obligatoires dans les PLU. Les élus qui ont une plus grande marge de manœuvre se gardent bien de protester. Ainsi va la dérégulation.

Le document graphique du PLU ou « zonage »

 

Il s’agit d’une carte de la commune divisant son territoire en plusieurs zones, jusqu’à la précision de la « parcelle cadastrale » afin d’être opposable, au « pétitionnaire » de construction ou de travaux :

–          les zones « urbaines » (zones U) sont « les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existant ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter » ;

–          les zones « à urbaniser » (zones AU) désignent « les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation » ; les « secteurs urbanisables immédiatement » (zones 1AU) « ont un assainissement existant, à la proximité immédiate de la zone U et une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter » ; si cette capacité est insuffisante, « l’ouverture est subordonnée à une modification ou à une révision du PLU » (zones 2AU) ;

–          les zones « agricoles » (zones A)  Ce sont « les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison de leur potentiel agronomique, biologique ou économique de terres agricoles ». Seules les installations nécessaires aux services publics et à l’exploitation agricole y sont autorisées.

–          les zones naturelles et forestières (zones N). Ce sont « les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vie esthétique, historique ou écologique ».

–          Le plan de zonage délimite aussi des secteurs particuliers, comme les espaces boisés classés ou les emplacements réservés, notamment pour la construction future d’équipements.

Le règlement du POS

 

Il décrit pour chaque zone définie dans les documents graphiques, les dispositions réglementaires applicables : « type d’occupation ou d’utilisation du sol interdites, type d’occupation ou d’utilisation du sol soumises à des conditions particulières, accès et voiries, desserte par les réseaux (eaux, assainissement, électricité…), caractéristique de terrains, implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; implantation des constructions par rapport aux limites séparatives,  implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété, emprise au sol, hauteur maximum des constructions, aspect extérieur, stationnement, espace libre et plantations, espaces boisés classés,  coefficient d’occupation du sol (COS) ». Certaines de ces dispositions sont obligatoires, d’autres facultatives.

Les compatibilités du PLU

 

« Le PLU doit respecter les consignes données par différents documents « de rang supérieur », élaborés par l’État ou d’autres collectivités territoriales ». Ce sont les documents suivants :

–          toutes les lois, dont la loi montagne et la loi littoral ;

–          la directive territoriale d’aménagement (DTA), de compétence étatique ;

–          le schéma de cohérence territoriale (SCOT) mis en place par un établissement public regroupant les collectivités locales dans un périmètre donné ;

–          le Programme Local de l’Habitat (PLH) ;

–          le Plan de Déplacement Urbain (PDU) ;

–          la Charte de Développement du Pays ;

–          le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE ou Schéma Directeur-SDAGE)

L’élaboration des PLU

 

Elle se déroule en plusieurs étapes bien distinctes, strictement codifiées, comportant plusieurs étapes de concertation :

–          Le conseil municipal (ou communautaire) prescrit l’élaboration du PLU ou de sa mise en révision et définit les modalités de la concertation préalable ;

–          La décision est notifiée au préfet, au président du conseil général, à l’EPCI chargé de la mise en œuvre du SCOT, à l’autorité organisatrice des transports, à l’organisme de gestions des PNR, aux communes limitrophes, et, s’il y a lieu, aux Chambres consulaires ;

–          La décision est publiée par le préfet ;

–          La phase des études préalables est engagée. Une très large concertation est mise en place (« recueillir les avis de la population venant nourrir la réflexion des urbanistes »). Les personnes publiques énumérées plus haut sont consultée.  Le maire (le président de la communauté) peut aller au delà et consulter, par exemple, les associations compétentes dans les différents domaines touchés par le PLU.

–          Deux mois avant l’arrêt de projet, un débat a lieu en conseil municipal (en conseil communautaire) sur les orientations générales ;

–          Le conseil municipal (communautaire) arrête, par délibération, le projet de PLU ;

–          Le projet est alors soumis aux personnes associées à son élaboration pendant un délai de trois mois.

–          Le projet, auquel les avis sont annexés est soumis par le maire à « l’enquête publique », procédure elle aussi très codifiée ;

–          Le projet, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal  communautaire);

–          Le PLU approuvé est tenu à la disposition du public.

Le PLU constitue l’une des procédures légales les plus marquées par des préoccupations de démocratie participative, même si souvent l’intervention des citoyens et des associations est trop formalisée et limitée  dans ses effets. L’enquête publique, en particulier, a fait l’objet de très nombreuses études de cas qui démontrent toutes la nécessité de la réformer pour la rendre plus participative.

Dans les communes non couvertes par un SCOT, le PLU devient exécutoire seulement un mois après sa transmission au préfet, si celui-ci n’a pas notifié à la commune (à la communauté) des modifications à apporter.

Mise à jour et modifications du PLU

 

La procédure « de mise à jour » est utilisée pour effectuer la transcription dans le PLU de « Servitudes d’utilité publique », comme le plan de prévention des risques, la protection des Monuments Historiques. Il n’y a alors pas lieu d’organiser une nouvelle enquête publique.

La modification, la révision simple ou la révision générale (« atteinte à l’économie générale du document ») du PLU sont au contraire soumises à enquête publique. La procédure est lourde (un ou deux ans) et ressemble à celle que nous avons décrite pour la première adoption.

Évolution des PLU

L’évolution des PLU est marquée par la volonté de mieux intégrer la nature et l’écologie urbaine.  Depuis mai 2 011, l’État s’est engagé « à restaurer des milieux naturels et des continuités écologiques »,  y compris en ville, grâce aux « trames vertes et bleues », en « valorisant les friches industrielles et portuaires », en « restaurant et valorisant la nature en ville ». Ces ambitions louables n’ont guère été mise en œuvre jusqu’à présent, faute de crédits et de « la faible implication des acteurs » (C’est ce que dit l’État pour justifier des évaluations peu satisfaisantes). Le bilan souligne aussi « l’insuffisante prise en compte dans les PLU de la ressource en eau ».

Il semble évident que la réflexion collective plus large relative au PADD devrait précéder l’élaboration ou la révision d’un PLU, ce qui  est loin d’être toujours le cas. « Les documents d’urbanisme  sont révisés fréquemment pour permettre la construction d’espaces nouveaux. L’extension des territoires urbanisés n’est pas sans impact sur l’environnement. Le PLU qui a portant l’air très contraignant n’a pas du tout stoppé « l’étalement urbain ».

Se pose enfin, constamment « le problème de la hiérarchie des normes » notamment entre les PLU et les SCOT. Des clarifications seraient nécessaires dans ce domaine, mais il s’agit, une fois de plus, de surmonter la difficulté d’une mise en cohérence dans le respect de l’autonomie locale.

Ce que dit le projet de loi.

 

Modification pour les communautés de communes (article 40)  

Un article du code général des collectivités locales énumère les compétences que les communautés de communes « exercent de plein droit au lieu et place des communes membres pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire ». Au 2°) de cet article il est indiqué « Aménagement de l’espace ». Le projet de loi se propose d’ajouter : Lorsqu’elle forme un ensemble de plus de 30 000 habitants, la communauté de communes est, de plein droit, compétente en matière de PLU » (Le projet signale une option possible à 20 000 habitants).

Un autre article du même code doit être mis en conformité avec cette proposition. Il dit que la communauté de communes est compétente « en matière d’aménagement de l’espace communautaire : SCOT, schéma de secteur, ZAC d’intérêt communautaire ». Le projet de loi se propose d’ajouter « Lorsqu’elle forme un ensemble de plus de 30 000 (20 000 ?) habitants, la communauté de communes est, de plein droit, compétente en matière de PLU ».

Application de cette décision

            Le projet de loi poursuit :

« Les communautés de communes de plus de 30 000 (20 000 ?) habitants existant à la date d’entrée en vigueur  de la présente loi et qui ne sont pas compétentes en matière de PLU le deviennent de plein droit le premier jour du sixième mois suivant la publication de la présente loi. Toutefois, par dérogation à l’alinéa précédent, les communes ayant engagé une procédure d’élaboration d’un PLU et ayant tenu le débat sur les orientations  de PADD avant l’entrée en vigueur de la présente loi, peuvent rester compétentes jusqu’à l’approbation de ce plan. Elles peuvent également rester compétentes jusqu’à l’approbation de la révision, de la modification ou de la mise en compatibilité d’un PLU engagée avant l’entrée en vigueur de la présente loi. Si l’approbation mentionnée à l’alinéa précédent n’intervient pas dans un délai de trois ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi,  les communautés de communes deviennent de plein droit compétentes en matière de PLU ».

Modification pour les communautés d’agglomération

            Un article du code général des collectivités territoriales énumère les compétences des communautés d’agglomération et, parmi elles ; « en matière d’aménagement de l’espace communautaire : SCOT, schéma de secteur ». Le projet de loi propose simplement d’ajouter « PLU ».

Application de cette décision

            Le texte est exactement le même que pour les communautés de communes.

 

 

Décentralisation : les associations au coeur !

La CPCA Bretagne organise le 9 novembre à Rennes un débat sur le projet de décentralisation et la place des associations, en présence de Marylise Lebranchu.

Depuis les premières lois de décentralisation initiées par François Mitterrand et Gaston Deferre, le pays a changé, bougé, évolué. Les partis et les syndicats ont toujours du mal à entraîner l’adhésion collective, mais il est un autre corps intermédiaire qui rassemble : les associations. Elles représentent aujourd’hui près de 10% de l’emploi salarié privé, rassemblent plus de 15 millions de bénévoles, occupent près des trois quarts de la pagination de la presse quotidienne régionale, les Français vont même jusqu’à déclarer qu’elles sont le collectif en qui ils font le plus confiance pour lutter contre les crises. C’est peut être exagéré, mais révélateur. Les discussions à venir sur la décentralisation et la modernisation de l’Etat doivent être l’occasion de penser dans quel contexte cette décentralisation a lieu, pour qu’elle soit ambitieuse, fondatrice d’un nouveau pacte entre les citoyens et leurs représentants qu’ils soient élus politiques, syndicaux ou associatifs. Parce que les associations mettent en œuvre directement ou par mandatement des pans entiers de l’action publique ; Parce que les évolutions des compétences de la puissance publique, de l’Etat à la commune, ont toujours des conséquences très directes pour les associations ; Parce que la décentralisation ne peut pas se résumer à un dialogue entre élus ou entre experts ; Il est important de se rencontrer, de se former, de discuter, d’échanger sur ces sujets complexes mais centraux de la décentralisation et de la modernisation de l’Etat. Cette manifestation est destinée aux élus associatifs, aux élus territoriaux. Ensemble, ils ont à comprendre et agir.

 

Rendez-vous à Rennes le 9 Novembre en présence notamment de Marylise Lebranchu, Ministre de la Réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.

 

Pour découvrir le programme et vous inscrire :

 

http://www.cpca-bretagne.org/

Retour sur les Etats généraux de la démocratie territoriale

le compte rendu du 4 octobre réalisé par Georges Gontcharoff
cliquez sur la pièce jointe
Auteur : Stéphane Loukianoff

Communiqué à l’occasion des Etats généraux

Pour une décentralisation porteuse d’un nouveau souffle démocratique et qui renforce les dynamiques de développement local

Après avoir
travaillé durant deux ans sur la réforme des collectivités territoriales et publié
un « Livre blanc citoyen du
développement local et de la décentralisation
», en partenariat avec
plusieurs autres associations qui partagent ses valeurs et ses objectifs,
l’UNADEL saisit l’occasion des Etats Généraux de la Démocratie Territoriale qui
se déroulent les 4 et 5 octobre pour rappeler les éléments fondamentaux qui devraient
guider une nouvelle étape de décentralisation que les acteurs du développement
local appellent de leurs vœux.

Nous
estimons en premier lieu qu’une nouvelle réforme ne peut consister en un simple
« toilettage institutionnel ». Dans un contexte de crise financière à
répétition, de crise du politique et d’augmentation des inégalités sociales et
territoriales, la France a besoin d’une décentralisation qui porte un
nouveau souffle démocratique mais aussi d’une politique d’aménagement ambitieuse.

Se doter d’une politique nationale d’aménagement qui
soit à la hauteur des enjeux contemporains

Nous
prenons en compte l’émergence du fait urbain dans l’espace régional, mais nous
refusons le « tout métropole »
parce que nous savons, par expérience, que l’espace rural est encore un espace de développement, d’innovations et
d’épanouissement humain.
Il est aussi nécessaire de réfléchir aux
conditions de vie et de gouvernance dans le périurbain. La reprise de politiques plus équilibrées entre l’urbain et
le rural
nous semble indispensable et a besoin d’instruments de
prospective et d’action renouvelés et démocratisés, aussi bien au niveau de
l’État qu’au niveau des régions.

Les
processus de développement local qui se tissent au sein des territoires de
projet, tels que les pays, les parcs naturels régionaux ou encore les
intercommunalités, constituent des leviers précieux de dynamisme économique, de
cohésion sociale et de transition écologique et énergétique. Face à la crise,
ces territoires ont aujourd’hui un pouvoir de mobilisation, d’innovation et de
construction collective autour de projets de développement qu’il convient de
soutenir. C’est pourquoi, nous demandons aux pouvoirs publics de mettre en
place une politique nationale d’aménagement durable qui soutienne et qui
relance ces dynamiques territoriales.

Parce que
nous l’avons expérimentée avec grand profit, nous défendons avec vigueur la démarche contractuelle basée sur le projet
de territoire.
 Nous sommes partisans
d’une planification décentralisée et régionalisée, aboutissant à des contrats
État/région, comportant un « volet territorial », permettant
d’accompagner les dynamiques de développement local. Nous défendons l’idée
d’une régionalisation des financements européens. Les départements doivent
pouvoir trouver une part complémentaire dans ces rapports privilégiés entre les régions et les territoires de projet.
Mais nous sommes opposés aux politiques des appels à projet, des pôles de
compétitivité ou des pôles d’excellence ainsi que des financements issus des
Agences Nationales, politiques qui profitent essentiellement aux territoires
déjà bien dotés et laissent sur le pavé les territoires les moins armés pour la
compétition. Les recompositions territoriales en cours et les politiques
contractuelles doivent contribuer à la
réduction des inégalités territoriales,
dans un esprit de «discrimination positive» et de
solidarité. Mais les territoires ne peuvent entrer dans cette dynamique que s’ils
disposent d’une ingénierie technique et d’une ingénierie d’animation leur
permettant de bâtir des projets de qualité et de dialoguer avec leurs
financeurs.

Renforcer l’échelon
régional et respecter les dynamiques locales dans le cadre d’une
décentralisation porteuse d’un nouveau souffle démocratique

La région est depuis longtemps un partenaire privilégié, mais non exclusif, des dynamiques territoriales.
Nous souhaitons vivement que la réforme la renforce encore et lui confère un
rôle de chef de file, voire « d’autorité organisatrice » en matière d’aménagement du territoire.
Notre désir de coller aux réalités différentes d’une région à l’autre, nous
amène à revendiquer l’extension d’un
réel pouvoir réglementaire régional
 issu d’un
cadre stratégique co-construit et partagé avec les territoires infra-régionaux
. Nous ne nous contentons pas, dans ce domaine,
d’expérimentations strictement encadrées, limitées dans leurs objets et dans le
temps.

Nous estimons par ailleurs que les processus actuels
de finalisation de la carte de l’intercommunalité doivent respecter avant tout la
liberté d’organisation du local.
Le maillage territorial de notre pays ne peut pas être le résultat d’une
décision centrale de l’État, sur des critères statistiques uniformisateurs et
normalisateurs, imposés par des préfets tout puissants. Ces recompositions
doivent partir de la volonté des acteurs locaux, élus, techniciens et citoyens,
pour définir des territoires de projets appropriés par leurs habitants. 
En
outre, ce redécoupage ne peut être consolidé que sur la base d’une fiscalité
respectueuse des équilibres territoriaux et des fonctions et qui intègre une
réelle péréquation infra-départementale et régionale.

Face à la crise de la représentation
politique et aux dangers des extrémismes de tous ordres, notre société et nos
territoires ont besoin de citoyens acteurs, porteurs de créativité, mieux
responsabilisés, davantage associés aux processus des décisions.
 La co-élaboration
de projets entre élus, techniciens et citoyens est indispensable. Les cogestions
des équipements, des services et des procédures doivent devenir la règle, en
s’appuyant sur une vie associative qui
a grand besoin d’être confortée.
La valeur non marchande et de
mobilisation citoyenne des associations doit être enfin reconnue et on doit
cesser de les considérer comme des entreprises du secteur concurrentiel. Les instances
participatives créées par des législations antérieures (conseils de quartier,
conseils de développement, conseils des usagers…) doivent être revisitées,
améliorées et généralisées, afin qu’aucune
décision publique ne soit prise sans que les citoyens y aient été associés,
d’une manière ou d’une autre, y compris les décisions budgétaires,
enrichies
par les budgets participatifs.

La
démocratie intercommunale est celle qui a le plus besoin de progresser : élection au suffrage universel des délégués communautaires;
vote des étrangers non européens aux élections locales, communication et
transparence des décisions communautaires, instances participatives, dotées de
la capacité d’auto-saisine, ceci, auprès de chaque structure publique.

Les citoyens
pour participer ont absolument besoin d’un
grand renouveau de la pédagogie de la citoyenneté,
aussi bien dans
l’école qu’au travers de l’éducation populaire. La législation et les élus
doivent favoriser cette éducation des citoyens. Enfin, nous avons besoin d’élus
locaux autant animateurs de la société locale que bons gestionnaires et ils ne
pourront mener toutes ces tâches que par une réduction drastique du cumul des
mandats.

Le développement local se ressource !

Alors que l’économie mondiale, et singulièrement en Europe, connait une crise profonde, renforcer l’ancrage local de l’économie via les filières courtes de production et de consommation, via le développement du tourisme, des services aux populations, et via la mobilisation des ressources locales, intéresse désormais de plus en plus de territoires et d’acteurs locaux. Cette troisième voie de l’économie territoriale en plein essor aujourd’hui, entre l’économie globalisée et les économies alternatives, se nourrit autant du développement local qu’elle contribue à son renouvellement. Quels types d’initiatives et de stratégies locales relèvent de cette économie territoriale ? Quels modes d’organisation et quelles synergies développer entre les acteurs locaux pour renforcer cette économie ? Quels sont les apports des valeurs et pratiques du développement local dans cette nouvelle donne ?

 

C’est pour débattre de ces questions que l’UNADEL organise à l’occasion de son Assemblée générale 2012, un week-end convivial, de visites et de débats intitulé « Le développement local se ressource » et qui se déroulera les 1er, 2 et 3 juin prochains à la Salvetat-sur-Agout. Les travaux et réflexions issus de ces échanges viendront, en outre, alimenter l’Université d’été du développement local qui aura lieu à Marseille les 12, 13 et 14 septembre prochains.

 

Cet événement est réalisé en partenariat avec la Fédération départementale des Foyers ruraux de l’Hérault et l’Association pour le Développement et d’Animation des Territoires de Languedoc Roussillon.

 

Il est destiné à un public large: adhérents et sympathisants de l’Unadel, bénévoles et salariés d’associations, membres de collectifs, coopérateurs, élus locaux, agents de développement, services des collectivités territoriales, membres d’instances de concertation.

Pour découvrir le programme détaillé et vous inscrire, reportez vous à la rubrique “Dossiers récents” ci-dessous.

Pour adhérer à l’Unadel pour l’année 2012, télécharger le bulletin d’adhésion dans la colonne de gauche du site, rubrique “Adhérer à l’Unadel”.

 

 

Economie : le pouvoir des territoires

Dans un contexte général de mondialisation économique et financière on pourrait légitimement estimer qu’il n’y a plus de systèmes économiques locaux et que tous les territoires infranationaux fonctionnent sur le même modèle. Le territoire serait alors un simple espace d’analyse, un cadre d’intervention des collectivités locales qui, toutes, conduiraient les mêmes politiques avec les mêmes outils, les mêmes priorités et les mêmes ambitions. Cette approche semble toutefois ignorer que toute économie, comme toute société, est inscrite dans un territoire qui lui donne sens.

 

Les acteurs du développement local estiment que le territoire n’est pas un lieu mais un milieu et voient dans la diversité des modalités de fonctionnement des économies modernes des opportunités de développement encore mal exploitées. Dans le contexte nouveau de la crise, le renforcement de l’ancrage local de l’économie est un enjeu grandissant pour les élus et les autres acteurs locaux. Face à la crise économique et écologique, il s’agit à la fois de développer dans les territoires de nouvelles stratégies de développement en tenant compte des interdépendances à l’œuvre, et d’offrir une possibilité de réappropriation des choix économiques par la collectivité locale et par les habitants.

 

C’est pourquoi, la troisième université d’été du développement local qui se déroulera du 12 au 14 septembre 2012, à Marseille, propose de travailler sur les dimensions complexes du développement économique dans sa relation aux territoires, pour renforcer l’ancrage économique local et le pouvoir d’agir des citoyens. Elle a pour titre : “Economie : le pouvoir des territoires”

Informations : www.decentralisonsautrement.fr

 

Unadel : 01 45 75 91 55 ou Ardl PACA : 04 96 12 01 98