Confinement & Dé-confinement : contribution de Jean-Claude Mairal

L’Unadel se fait le relai de différentes contributions pour alimenter le débat public. Ces contributions sont sous la responsabilité de leurs auteurs.

L’heure est à la rupture avec le centralisme tout puissant, à la prise en compte de la diversité des territoires et des individus, à la coopération pour la coconstruction des politiques publiques de santé.
L’exemple de l’Allemagne.

On compare à de nombreuses reprises la manière dont l’Allemagne gère avec son système de santé, l’épidémie du covid 19, avec ce qui se passe dans notre pays. C’est intéressant en ces temps de confinement de prendre le temps de comparer les 2 organisations et de se faire sa propre idée. 

Alors que les dépenses de santé sont équivalentes pourquoi une si grande différence entre les 2 pays dans la gestion du Covid 19. L’Allemagne est mieux équipée avec plus de lits d’hôpitaux et plus de lits en réanimation. 

L’Allemagne a toujours eu une politique de santé dynamique. Rappelons-nous que les départements de la Moselle (57), du Haut-Rhin (60) et du Bas-Rhin (67) ont été soumis  en  1884 à un régime d’assurance maladie obligatoire lorsque l’Allemagne avait annexé cette partie de la France en 1870. En France ce n’est que beaucoup plus tard que l’assurance maladie verra le jour, en 1928, complétée en 1930. C’est une ordonnance de 1945 qui créera le régime général. 

Autre différence avec la France, la prévention plus développée en Allemagne. Contrairement à l’adage, en France on préfère souvent guérir… que prévenir.

Mais la grande différence entre les 2 pays, c’est l’organisation du système de santé, l’un est centralisé (France), l’autre est décentralisée (Allemagne). Et c’est là que nous avons des leçons à prendre

De nombreux rapports ont dénoncé, ces dernières années, la complexité de la gouvernance du système de santé et d’assurance maladie français et ses difficultés de pilotage, liées notamment à la répartition des responsabilités entre l’État et l’assurance maladie. Et si on rajoute les Ehpad, les départements, là on est dans la gestion à 3. 

A la différence de l’Allemagne qui a une gestion très décentralisée de son système de santé, la France a une culture beaucoup plus centralisée. Une caractéristique fondamentale du système en Allemagne est le partage du pouvoir de décision entre le gouvernement fédéral, les gouvernements territoriaux (Länder) et les organisations de la société civile  (notamment, pour le système de santé, les assureurs maladie et les professionnels de santé).

En Allemagne, la planification et la régulation des structures hospitalières ainsi que le financement des investissements hospitaliers sont de la compétence des régions (Länder), tandis que les coûts de fonctionnement sont supportés par les caisses d’assurance maladie. Un pouvoir important est délégué à ces caisses et aux organisations professionnelles et établissements, qui négocient et contractualisent, en application du principe « d’auto-administration ». On comprend mieux pourquoi l’Allemagne est mieux doté.

Autre différence entre l’Allemagne, le rôle des organisations professionnelles et leur implication dans la régulation du système : la France a une tradition de régulation administrée et une fragmentation des syndicats médicaux qui contrastent avec la culture allemande d’« auto-administration » par la négociation collective, allant de pair avec une organisation très unifiée de la profession médicale.

Je l’ai écrit à de nombreuses reprises depuis près de 20 ans en lien avec mes différents mandats et responsabilités, si la France continue dans une gestion centralisée et bureaucratique , si elle continue de vivre dans la concurrence entre différents acteurs, Etat central, collectivités et organismes sociaux paritaires, entre collectivités elles-mêmes (plus d’une dizaine d’associations de collectivités), on continuera de s’enfoncer dans les difficultés avec des conséquences dramatiques.

Il est temps également de décloisonner les savoirs. A juste titre, Edgar Morin dans “Introduction à une politique de l’Homme” écrit, “Le problème crucial de notre temps est celui de la nécessité d’une pensée apte à relever le défi de la complexité du réel”. Il n’est donc pas possible de ne penser la gestion de cette crise du Covid 19 qu’à l’aulne de la médecine. Certes celle-ci joue un rôle important pour lutter contre le coronavirus qui frappe des dizaines de milliers d’individus, mais ces individus comme des millions d’autres confinés sont des êtres humains avec leur sensibilité, leur fragilité, leur situation sociale, leur imaginaire. En rester seulement à la médecine, c’est comme le notent dans Le Monde du 16 avril 2020 Eric Caumes, chef du service de maladies infectieuses à la Pitié-Salpêtrière et Mathurin Maillet interne en maladies infectieuses à la Pitié-Salpêtrière – diplômé d’un master en philosophie, la “dépendance inouïe de l’homme envers la médecine, que dénonçait déjà Ivan Illich. Cette emprise a grandi à un tel point qu’elle est aujourd’hui capable d’arrêter le cours du monde. Un nombre incalculable de vies souffriront, voire s’effondreront, sous les effets secondaires de cette crise sanitaire…” Il est clair que la crise sanitaire ne peut être pensée que dans une vision multidimensionnelle des diverses connaissances, intégrant la médecine, la psychologie, la sociologie, l’anthropologie, etc.

L’heure est à la rupture avec le centralisme tout puissant, à la prise en compte de la diversité des territoires et des individus, à la coopération pour la coconstruction des politiques publiques de santé.

Il doit en être ainsi face au Covid-19, pour le confinement et le dé-confinement. On ne peut plus les gérer de Paris, de la même manière partout. L’exemple de l’Allemagne est intéressant, où ce sont les Länder qui ont la main. Pourquoi il n’en serait pas de même en France avec les départements? Jusqu’à maintenant on a imposé à toutes les communes les mêmes règles, alors qu’un grand nombre n’ont eu aucune contamination. Il serait d’ailleurs intéressant d’en connaître le nombre. ll serait aussi intéressant de connaître les Ehpad non contaminés. On va me dire que c’est au nom de l’égalité! Mais de quelle égalité parle-t-on? Une égalité qui n’existe pas. On pourrait parler peut-être d’égalitarisme, un égalitarisme qui a tué l’URSS. Car même la Chine pays centralisée et bureaucratique, a eu une gestion différenciée selon les provinces et même à l’intérieur des provinces.

Pour le dé-confinement les françaises et les français, ne sont pas simplement des nombres ou des matricules, ce sont des êtres vivants, c’est en tant que tel qu’il faut les considérer. Emmanuel Hirsch  professeur d’éthique médicale à la faculté de médecine de l’université Paris-Saclay dans l’Obs du 11 avril 2020 écrit  “S’il y avait dans un premier temps urgence à agir, l’importance est désormais d’associer les citoyens aux délibérations de l’après, de développer une pédagogie de la responsabilité partagée. L’acceptabilité des mesures de sortie encadrées et progressives de la phase aigüe de la crise, ne pourra pas s’envisager sans créer les conditions d’un débat public, sous une forme à définir au plus vite. Il est évident que s’agissant des choix politiques qui détermineront notre vie sociale au moins ces prochains mois, l’exigence de démocratisation des arbitrages conditionnera leur recevabilité. Nous ne pourrons pas admettre des mesures imposées sur un temps indéterminé, relevant d’expertises qui ne tiendraient pas compte d’idées, d’expériences, d’attentes mais également de besoins, d’inquiétudes, d’obstacles et de réticences légitimes.”

Prendre en compte la situation de chaque individus implique également de prendre en compte la réalité de chaque territoire par sa population et par la réalité du Covid-19. Cela implique d’avoir une approche non plus globale de Paris, même si le gouvernement et le Parlement ont à donner des orientations, mais une approche diversifiée du dé-confinement. Cela vaut pour l’Éducation Nationale, comme pour les autres strates de la population, notamment ces 17 ou 18 millions de personnes que le président du Conseil scientifique veut continuer de confiner après le 11 mai. En fonction de la réalité de l’épidémie à cette date, pourquoi ne pas organiser la réflexion et le dé-confinement par département avec un co-pilotage Préfet et Président du département en liaison avec le Président de la Région, les maires, les présidents d’intercommunalités et les secteurs de santé? Et comme le propose Emmanuel Hirsch, en faisant confiance aux citoyens et à leur esprit de responsabilité. Avec l’ensemble des mesures sanitaires indispensables (masques, dépistage, gel, mesures barrières, etc). Il y aura certes des différences entre départements et territoires, certains étant plus impactés que d’autres par l’épidémie, mais elles seront d’autant mieux acceptées qu’elles correspondront à la réalité du terrain. 

Une telle approche du développement territorial devrait être la norme dans l’avenir et dans tous les domaines. Le centralisme tout puissant devrait être la victime du Covid 19 !

Jean Claude Mairal, adhérent de l’Unadel, le 16 avril 2020

-TRIBUNE- Une Fabrique des Transitions territoriales pour finir avec le sentiment impuissance

L’Unadel contribue à son échelle et depuis plusieurs années au renforcement des dynamiques territoriales en faveur des transitions. Elle a ainsi participé à l’émergence de la Fabrique des Transitions, et relaie aujourd’hui l’appel des allié·e·s publié dans Socialter et La Croix ce jeudi 9 avril 2020 et disponible sur le site de la Fabrique des Transitions.

Le Covid 19 sonne le glas du modèle actuel de globalisation économique, du tout marché et du tout-consommation. Le président Macron lui-même a acté la nécessité d’une rupture. Mais le contraste est saisissant entre l’ampleur de la mobilisation actuelle, au nom de l’urgence sanitaire, et la timidités des engagements face à «l‘urgence écologique et climatique». Mettons à profit ce temps suspendu pour unir nos forces, nous atteler à transformer le système en profondeur à partir des territoires. Espaces de vie, de coopération entre tous les acteurs, ils sont les mieux à même de conduire un changement global, guidé par un imaginaire partagé. C’est cette union des efforts, des expériences et des méthodes au service de tous les territoires qui ont la volonté de s’engager dans un vrai processus de transition que nous vous proposons avec la Fabrique des transitions.

Les systèmes de pensée, les modèles de développement, les formes de gouvernance, les conventions juridiques, économiques et financières conditionnées par une mondialisation dominée par le marché,les modes de vie qui structurent nos sociétés sont hérités des siècles derniers. Ils ont conduit à une triple crise des relations: entre l’humanité et la biosphère – le changement climatique en est l’expression la plus spectaculaire –, entre les individus – avec le délitement de la cohésion sociale – et entre les sociétés – avec les risques de repli et l’incapacité à gérer en commun les interdépendances,comme l’illustre encore la pandémie en cours. C’est la survie même de l’humanité qui est en jeu.

Malgré ces constats dressés depuis plus de trente ans et d’innombrables discours, conférences internationales et accords, la transition nécessaire vers des sociétés durables et solidaires n’est pas encore sérieusement engagée, faisant naître chez les jeunes un sentiment de rage et d’impuissance.

Cette incapacité à engager effectivement un changement systémique – c’est-à-dire touchant à tous les aspects de notre vie – a de multiples causes. Deux sont évidentes: on ne peut espérer résoudre un problème dans les termes mêmes qui lui ont donné naissance; et la conception étriquée que nous avons de la responsabilité de chaque acteur fait que personne ne se sent réellement responsable des catastrophes qui se préparent.

Face à la nécessité de faire évoluer de façon radicale nos systèmes de pensée, nos modèles économiques, nos institutions, nos trajectoires de développement, les «territoires» au sens de communautés humaines tissées de relations, sont appelés à devenir des acteurs décisifs de la transition à conduire. Mais ils sont encore loin de jouer ce rôle moteur. Les obstacles sont nombreux,tant internes -des cloisonnements multiples entre acteurs et entre politiques- qu’externes -au cours des deux siècles précédents, le rôle politique et économique des territoires n’a cessé de diminuer au profit des États et des grandes entreprises.

La nécessité et l’urgence d’une transition systémique, le rôle que peuvent y jouer les territoires sont aujourd’hui partout reconnus. En Europe et sur les autres continents, régions et villes sont en première ligne, les initiatives innovantes se multiplient. Les élections du 15 mars ont confirmé l’aspiration croissante de la société française à un engagement des collectivités territoriales au service d’un changement de modèle.

Quelques rares territoires ont initié depuis plusieurs décennies de véritables stratégies de changement systémique dont les leçons communes constituent les bases d’une conduite du changement: l’engagement progressif de tous les acteurs autour d’une vision construite en commun et de valeurs partagées; l’apprentissage de la coopération; le dépassement des approches sectorielles au profit d’une approche systémique; le lien constant entre perspective à long terme et mesure concrète des progrès accomplis; la création de nouvelles représentations de la richesse et de nouveaux modèles économiques durables. Elles montrent que la transition est possible et source de joie et d’espérance pour ceux qui s’y engagent. Elles ne peuvent à elles seules transformer l’ensemble du système et d’autres transformations sont indispensables à l’échelle du monde, de l’Europe et des États mais, portées collectivement, elles peuvent être le ferment d’un changement systémique.

Nous, acteurs divers engagés dans la transition des territoires, pensons que le temps est venu d’unir nos forces, nos réseaux, nos expériences, notre énergie pour contribuer à ce changement d’échelle, en accompagnant les nombreux territoires désireux d’avancer dans la transition et en constituant une force capable de provoquer les changements nécessaires à tous les niveaux. De nombreux appels émergent en ce sens, mettons nous en coopération!

Notre alliance s’exprime à travers une Charte dont l’’intitulé, «Fabrique des transitions», souligne que c’est une œuvre qui se construit pièce à pièce et pas à pas, qu’elle implique un changement profond de la manière de voir, de concevoir les territoires et leur gouvernance, qu’elle interpelle le cadre institutionnel, juridique et économique dans lequel la transition s’opère, et qu’elle s’inscrit dans une stratégie à long terme.

Prête à accueillir tous les acteurs qui partagent cette ambition et le manifestent par la signature de sa Charte, la Fabrique, en mutualisant l’expérience, les compétences et les méthodes de tous les alliés se met au service des territoires résolus à s’engager dans une transition systémique. Elle se veut aussi force de proposition pour convaincre les institutions françaises et européennes – au moment où se prépare le nouveau Pacte Vert-, de l’importance des stratégies territoriales et de la nécessité, pour les accompagner, de transformer leurs propres modes d’action.

Vous voulez en être? Rejoignez-nous en allant sur le site www.fabriquedestransitions.net et en signant la Charte d’alliance.

Rat musqué et développement des territoires ruraux

Le Sénat a adopté en deuxième lecture le projet de loi sur le développement des territoires ruraux. Véritable catalogue à la Prévert, les sénateurs ont simplement remplacé le raton-laveur par le rat musqué… en prônant son éradication.

Cruel destin pour cette loi sur le développement des territoires ruraux !

Coincée dans le calendrier gouvernemental entre la mère de toutes les réformes, la loi sur les responsabilités locales, abusivement appelée Acte II de la décentralisation et la loi de modernisation agricole, qui devrait voir le jour dans les semaines à venir, elle a en plus, perdu son initiateur, M. Gaymard, qui a quitté la luzerne du Ministère de l’Agriculture, pour l’oseille de Bercy.

Quand l’adjonction du terme « Affaires rurales » au Ministère de l’Agriculture et l’annonce au creux de l’été 2002 de la préparation d’une loi sur le développement des territoires ruraux, bon nombre d’acteurs se sont réjouis de cette évolution nécessaire de redéfinition d’une politique nationale de développement rural.

Les évolutions démographiques, économiques des vingt dernières années, observables notamment lors des recensements ont modifié, en principe, la conception même que l’on peut avoir du rural. Les travaux du SEGESA, les conclusions du CELAVAR, lors de ses Assises, montrent assez clairement que nous sommes passés entre 1961 et l’arrivée de M. Pisani, au ministère de l’Agriculture et aujourd’hui d’un rural relativement uniforme à des territoires ruraux différenciés.

Plusieurs conceptions du développement rural ont été mises en œuvre en France et elles sont historiquement datées. Elles se sont succédées, accumulées, engendrant ainsi des dispositifs et des mesures où la conception politique n’était pas toujours très claire.

Une première conception, de la fin de la seconde guerre mondiale à 1967, s’est appuyée sur la modernisation agricole. Le poids de l’agriculture, les nécessités de l’autonomie alimentaire française et européenne, la mise en concurrence des produits agricoles entre pays industrialisés, ont conduit à rendre synonyme développement rural et développement agricole.

Une autre approche, à l’œuvre dans les années 1970 amorce une politique différenciée des activités impulsées par l’Etat central, en cogestion du Ministère et de la profession agricole.

Depuis 1982, décentralisation et construction européenne, intercommunalité et baisse continue du nombre d’agriculteurs, ont contribué à favoriser les initiatives de développement local et les politiques territoriales.

De la première époque, se noue le pacte social entre Etat et agriculture. Epoque idéalisée aujourd’hui, que l’on cherche à rebâtir, notamment à travers la loi de modernisation agricole annoncée pour 2005. Mais l’industrialisation, les crises sanitaires, les préoccupations environnementales, mais aussi et surtout, le coût de la politique agricole commune comparativement aux autres politiques européennes, ont mis à mal.

La deuxième période s’ouvre avec l’arrivée d’un nouvel acteur dans les politiques de développement rural : la DATAR. En 1967, elle lance, initialement pour cinq ans, les politiques de rénovation rurale. L’Etat a pris la mesure des inégalités territoriales dans les territoires ruraux, intègre la nécessité d’équipements structurants, mais parie aussi, et c’est novateur, sur la formation des acteurs et la diversification non pas agricole, mais rurale des territoires.

Ces vingt dernières années sont marquées par la décentralisation, les élus locaux intègrent peu ou prou la nécessité d’une politique de développement rural. Ces interventions se concentrent la plupart du temps sur le développement non agricole, leurs moyens d’intervention étant bien en deçà des crédits issus de la politique agricole commune. Mais c’est aussi et surtout l’évolution des politiques européennes qui change la donne. S’inspirant des politiques initiées en milieux ruraux en France, dans les années 70, les programmes Leader sont inventés. Ils s’appuient sur une vision du développement rural qui soutient des projets, petits ou grands, imaginés et gérés par les acteurs du territoire. On passe ainsi d’une monolithique politique agricole commune à une politique rurale intégrée. Le texte, en 1996, de la conférence de Cork en est la meilleure illustration.

L’évolution des territoires ruraux, les apports des démarches de développement locaux, l’apparition de projets de territoires, tout particulièrement en milieu rural, l’évolution de la politique agricole commune, la sortie du dialogue ministère de l’agriculture – profession agricole avec l’arrivée d’autres acteurs et partenaires au service du développement, devaient conduire à une ambitieuse loi de développement des territoires ruraux.

Le diagnostic, le constat a été assez bien posé, notamment par la DATAR, à l’occasion d’un texte prospectif : « Quelle France rurale pour 2020 ? Contribution à une nouvelle politique de développement rural durable ». Dès le propos introductif était pointé la nécessité de regarder avec un œil neuf l’espace rural. « Il faut changer de repère ».

Un groupe d’études sur la ruralité avait aussi était installé quelques mois auparavant, le Premier ministre confiant au député Yves Censi la rédaction d’un rapport. Ce rapport d’appuyant sur un grand nombre d’auditions d’acteurs du développement rural semblait prometteur. Yves Censi déclarait alors que les territoires ruraux n’avaient pas d’abord besoin de zonages ou d’exonérations, mais d’hommes et de femmes. Ces derniers engendraient l’activité, l’économie et donc les services sur les territoires. Ce rapport a connu un destin singulier. Il fut remis au Premier Ministre, mais il n’est jamais officiellement sorti.

En lieu et place, des groupes de travail ont été réunis sous la seule responsabilité du Ministère de l’Agriculture, réunissant assez classiquement les « anciens » acteurs du développement rural. Les élus des territoires, les acteurs engagés dans le développement rural non agricole, les évolutions européennes furent peu ou prou oubliées. Plus gênant encore, la dimension interministérielle nécessaire pour un tel texte de loi fut sacrifiée et le ministère de l’Agriculture n’y est pour pas grand-chose, les différents ministères se réservant des annonces et des mesures pour d’autres lois annoncées. Une loi sur l’agriculture, sur l’administration, sur la décentralisation, sur l’école, sur la santé, sur le service postal, sur les infrastructures, autant de textes qui ont déshabillé ce qui aurait du être un souffle refondateur pour les territoires ruraux.

Plus grave encore, l’absence de moyens. Même si les chiffres sont difficiles à collationner, on a évoqué un impact budgétaire de 18 millions d’euros. L’on savait les caisses de l’Etat vides, on n’en mesurait pas l’ampleur. Si l’on ne doit pas juger un texte de loi sous cette seule aune, force est de constater que les moyens budgétaires nationaux ont été, sur ce texte de loi, inversement proportionnels au nombre d’articles…

On aura assisté à un véritable marathon législatif, ou amendements et contre-amendements se sont succédés rendant définitivement impossible une quelconque cohérence dans la lecture et l’analyse de ce texte de loi.

La presse grand public retiendra de ce texte les amendements sur la publicité pour les alcools de production française. Les députés et sénateurs auront été marqués par les innombrables heures consacrées à la chasse. Les environnementalistes se féliciteront d’un texte sur le développement rural intégrant une dimension écologique sans créer de drames et de passions. Il faut toutefois concéder que les principales avancées concernent les zones humides, simple transposition législative de décisions européennes qui s’imposaient de toutes les façons. On pointera quelques mesures plus favorables à la montagne, fruit d’un groupe de travail trans-courant qui avait fait quelques mois auparavant, vingt ans après l’adoption de la loi montagne, un travail devant aboutir à une nouvelle loi montagne. Ces espoirs ne furent pas satisfaits, mais les travaux de l’association nationale des élus de montagne, grâce à des amendements plutôt que du fait du gouvernement, n’ont pas été totalement inutiles, sur le foncier et sur la pluriactivité notamment. Enseignement agricole, rôles et fonctions des chambres d’agriculture, Groupement d’intérêt public d’aménagement du territoire pour remplacer, par simplification, les GIP développement local supprimés quelques mois plus tôt… Des mesures concrètes pour l’installation des professions libérales médicales, sur les maisons de services publics sont à créditer. De même, les associations rurales pourront se consoler en apprenant leur rôle central concédé par amendement, faute de crédits nationaux à la hauteur des conventionnements prévus. Un catalogue à la Prévert : « une pierre, deux maisons, trois ruines, quatre fossoyeurs, un jardin, des fleurs, un raton laveur… », mais aussi, et seulement, « une pelote de ficelle et deux épingles de sûreté ». On a annoncé à l’époque une boite à outils pour le développement des territoires ruraux : on trouvera plus de rustines que de crics pour faire effet de levier ou discrimination positive.

Les plus optimistes, et il en faut, retiendront d’abord le frontispice de cette loi, ajouté sous l’amicale pression des députés : « L’Etat est garant de la solidarité nationale en faveur des territoires ruraux et de montagne et reconnaît leur spécificité ». Soit.

On ne manquera pas de se féliciter aussi de la revisitation des zones de revitalisation rurale. Mais ce sont aux collectivités de financer les possibilités d’exonérations concédées par la loi. Cette « autorisation » ne facilitera pas la péréquation et la solidarité nationale. Les territoires les plus en crise ont désormais la possibilité de s’appauvrir un peu plus. Autre paradoxe, la France réaffirme l’approche du développement rural au moment où la Commission européenne propose de les abandonner.

Ce qui avait pu susciter de l’espoir s’est quelque peu assemblé. Ce n’est pas faute pourtant d’un travail parlementaire conséquent et d’une très forte créativité des services du ministère de l’agriculture. Ils auront réussi à imaginer un certain nombre de mesures, pas toutes d’ordre législatif, sans desserrer les cordons de la bourse.

Toutes les avancés sont bonnes à prendre, même si elles sont peu nombreuses. On pourrait analyser ce texte en se disant que la France s’est enfin dotée d’une politique de développement rural, pour pouvoir mieux s’inscrire dans le deuxième volet de la politique agricole commune. C’est peut être le cas en affichage, mais pas dans la réalité de l’intervention publique.

La mise en chantier d’une loi sur le développement des territoires ruraux aurait pu permettre une clarification. Son côté patchwork ne fait que renforcer l’illisibilité de la stratégie française de développement, ce qui ne manquera pas de pénaliser les territoires ruraux, dans cette phase de renégociation de l’intervention des fonds structurels européens.

Il n’en demeure pas moins, aujourd’hui comme hier, que si les territoires ruraux cherchent une main secourable, c’est au bout de leurs bras qu’ils en trouveront deux. Faute de moyens et parés d’une boite à outils assez légère, c’est aux élus, aux acteurs agricoles, aux entrepreneurs mais aussi aux associations, en s’appuyant sur les agents de développement d’œuvrer. Seuls !

Auteur: Olivier Dulucq