Le nouveau projet de loi de décentralisation offre un trône aux régions. Avec ce texte, celles-ci affirment un peu plus leur leadership en matière de développement économique, ainsi qu’une nouvelle puissance réglementaire. La disparition de la clause de compétence générale rebat les cartes dans de nombreux secteurs d’interventions, au profit des régions. Mais les départements et les intercommunalités ont encore leur mot à dire.
- Mises à disposition ou transferts de personnels : rassurer les agents
- Le volet financier du projet de loi
- Pouvoir réglementaire régional : un premier pas
- Ingénierie publique : Le département consacré
- Transport, déchets, routes : rationalisation et régionalisation au menu
- Les maisons de service au public, solution pour garantir une présence territoriale
- La région, chef de file en matière touristique
- Politique de la ville : le droit commun des régions et départements encore disponible
Mises à disposition ou transferts de personnels : rassurer les agents
Outre l’article 18 qui clarifie la réintégration d’agents dans leur commune après restitution de compétences d’un EPCI, c’est le titre V du projet de loi qui aborde les dispositions relatives aux agents. Parmi ceux qui travaillent dans des services ou parties de services participant aux compétences transférées, les agents de l’Etat et ceux des services départementaux transférés aux régions seront soit mis à disposition, soit transférés, selon les modalités prévues pour les agents de l’Etat aux articles 80 à 88 de la loi 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi Maptam).
Dans le cas de transfert d’agents des départements, une simple convention entre le département et la région en règlera la date et les modalités, après avis des comités techniques des deux collectivités.
Pas de double autorité –
Dès le transfert de compétences, sans attendre celui, définitif, de services ou de parties de services, l’exécutif régional prendra la main sur les ressources humaines correspondant aux compétences transférées.
C’est lui qui donnera ses instructions aux chefs des services départementaux concernés, sans doute pour éviter les flottements dans la double gestion des agents qui résultent des précédents transferts de l’Etat aux collectivités. Concernés eux aussi, les non-titulaires de droit public verront leurs contrats et services antérieurs transférés lors du transfert définitif.
Quand des fonctionnaires sont déjà détachés de l’Etat dans les départements, comme c’est le cas d’agents des collèges ou des routes proches de la retraite, ceux-ci le seront à la région pour la durée du détachement restant à courir.
Si des régions sont regroupées, leurs personnels deviendront agents de la région née du regroupement. Les différents comités techniques seront alors informés des conséquences de cette fusion.
Représentation démultipliée, avant de nouvelles élections – Présenté vendredi 25 avril en formation spécialisée du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et le 30 avril, en séance plénière en présence de Marylise Lebranchu, ministre de la Fonction publique et de la décentralisation, ce nouveau texte prévoit aussi les modalités de représentation des personnels.
Ainsi, temporairement, avant les nouvelles élections de représentants aux commissions administratives paritaires (CAP), comités techniques (CT) et comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), un scrutin aura lieu dans les six mois, si les mandats restant à courir sont dans leur première moitié. Sinon, de nouvelles élections seront organisées à la fin des mandats prévus avant le regroupement.
Dans le premier cas, six mois avant les élections, ou dans le second cas jusqu’à la fin des mandats, seront représentants à la CAP de la nouvelle région ceux qui siégeaient dans les CAP des anciennes régions. Le processus est identique pour les représentants en CT. Pour les CHSCT, seront compétents les représentants dans les nouvelles formations communes.
Maintien du régime indemnitaire et des avantages acquis – Sujet sensible pour les agents et leurs représentants, l’article 32 porte entièrement sur le maintien du régime indemnitaire et de la protection sociale complémentaire, pour laquelle la participation des employeurs est un acquis récent et varie d’une collectivité à l’autre.
Cet article réaffirme le nouvel article L.5111-7 du CGCT, créé par la loi Maptam (art. 69) qui permet aux agents de conserver leur régime indemnitaire, leurs avantages acquis et le cas échéant de bénéficier d’indemnités de mobilité lors de réorganisations avec changement d’employeurs. Ces dispositions sont étendues aux communes nouvelles qui seraient créées (art. L.2113-5 du CGCT).
Transfert de la protection sociale complémentaire – En matière de protection sociale complémentaire, conventions de participation et contrats labellisés deviennent tripartites : l’ancien employeur demeure souscripteur pour les agents qui restent dans leur collectivité d’origine. Le nouvel employeur devient souscripteur pour les agents transférés. Et cela jusqu’à l’échéance des conventions de 6 ans, pour éviter de bouleverser leurs équilibres et tarifs.
Les agents resteront cependant libres de rejoindre le régime de participation du nouvel employeur en résiliant contrat ou règlement à l’échéance annuelle.
Le cas de la Métropole lyonnaise – La convention de participation de la communauté urbaine du Grand Lyon dont la personne morale est substituée à la Métropole de Lyon bénéficie d’un alinéa. Il précise que la convention sera exécutée aux conditions antérieures, sauf accord contraire entre les parties. « Les agents conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice des participations qui leur étaient applicables » mentionnent les auteurs du projet de loi, visiblement attachés à rassurer les agents et leurs représentants.
Pour les communes qui voient la métropole de Lyon se substituer à elles, la convention ou les contrats courent eux-aussi jusqu’à échéance, sauf accord contraire harmonisant les participations des employeurs.
Enfin, si des agents territoriaux ou de l’Etat bénéficiaient d’une participation au titre d’un contrat labellisé, ils en conserveront là encore le bénéfice « s’ils y ont intérêt ». Autre précision de ce titre V, aucun droit à résiliation ou indemnisation n’est prévu pour les prestataires des conventions et contrats lors de ces substitutions de collectivités.
Le volet financier du projet de loi
Le projet de loi prévoit plusieurs articles portant sur la transparence financière et la démocratie locale.
Pouvoir réglementaire régional : un premier pas
Ce n’est pas anodin : le pouvoir réglementaire local dont disposeraient les régions est posé dès l’article 1 du projet de loi clarifiant l’organisation territoriale de la République. L’article L. 4433-1 du CGCT serait ainsi complété par un alinéa aux termes duquel « Pour l’exercice de ses compétences, le conseil régional dispose d’un pouvoir réglementaire dont la loi définit l’étendue pour chaque compétence ». Une disposition sibylline, mais qui pourrait amorcer une véritable évolution vers une décentralisation aboutie.
Le pouvoir réglementaire local est une déclinaison du principe de subsidiarité : il s’agit, pour tenir compte des diversités locales, de donner aux élus la capacité de produire des règles juridiques en phase avec les spécificités locales. En réalité, c’est déjà le cas, par exemple, s’agissant des aides aux entreprises : le conseil régional détermine, dans le cadre de sa compétence légale, les catégories d’aides qui seront mobilisées, en fonction du contexte géographique, démographique, social ou économique.
Une révolution conditionnée – Trois facteurs ou écueils seront à prendre en compte, qui tiennent au respect de la Constitution, à l’écriture des textes des lois, et la force des habitudes.
- Le risque constitutionnel – L’organisation d’un pouvoir réglementaire local doit d’abord être compatible avec la Constitution, et plus précisément avec son article 1er. Les marges de manœuvre seront donc étroites.
L’adaptabilité des normes au plan local pourrait se heurter, à cadre constitutionnel constant, à deux principes : celui de l’unité de la République et celui de l’égalité. La seule ouverture possible serait la mise en œuvre d’une « retenue législative » selon laquelle chaque loi accorderait une latitude pour répondre réglementairement à leurs spécificités locales.En ce sens, le projet de loi prévoit effectivement que la loi définit l’étendue pour chaque compétence. Mais attention, pour éviter l’obstacle constitutionnel, il ne suffira pas d’énoncer un principe général : chaque loi devra préciser, dans son champ de compétence, le principe de subsidiarité qu’elle autorise. - La fin de la « logorrhée législative » – Ce qui amène au deuxième facteur à prendre en compte : l’exercice d’un pouvoir réglementaire local ne sera possible que si la logorrhée législative cesse, avec une écriture de textes plus générale, qui ne cherche plus à régir par le menu l’étendue des situations existantes… ou potentielles.
- Responsabilisation – La dernière condition de la réussite d’un pouvoir réglementaire local, c’est une prise de responsabilité locale. Laisser des larges marges de manœuvres à un niveau infra étatique risque aussi de se heurter à un « excès de résignation des collectivités territoriales », dans un pays historiquement centralisé, où l’on considère toujours que la parole de l’Etat est protectrice et la peur du juge paralysante.
Les limites – Le projet de loi ne propose d’accorder un pouvoir réglementaire qu’aux régions, alors que nombreux sont ceux qui rêvent encore de l’extension du principe de subsidiarité à tous les échelons. Une révolution permettant de lutter contre l’inflation normative ne pourra cesser en attribuant un pouvoir réglementaire à toutes les collectivités, et en recourant notamment au mécanisme de « rapport de compatibilité » d’une norme par rapport à l’autre, tel qu’il se pratique s’agissant de l’adoption des documents d’urbanisme.
Pouvoir d’initiative – L’article 1er du projet de loi va au-delà de l’attribution d’un pouvoir réglementaire régional. Il donne la possibilité aux régions de formuler des propositions d’évolution des lois et règlements en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des régions.
Ces propositions, sous réserve qu’elles soient adoptées par délibérations concordantes de deux conseils régionaux au moins, sont transmises au Premier ministre et au représentant de l’Etat dans les régions concernées.
A noter que ce pouvoir d’initiative ne pourrait en aucun cas porter des sujets touchant aux compétences propres des autres collectivités, sous peine de heurter le principe de non-tutelle d’une collectivité sur l’autre.
Ingénierie publique : le département consacré
La fin de l’aide technique de l’Etat aux communes pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) ayant été définitivement actée par la loi de finances pour 2014, le département est donc appelé à prendre le relais, au titre de ses compétences de solidarité sociale et territoriale.
Sur la base de l’article L3232-1-1 du CGCT, les départements peuvent mettre à la disposition des communes ou des EPCI qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l’exercice de leurs compétences dans le domaine de l’assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l’entretien des milieux aquatiques, une assistance technique dans des conditions déterminées par convention. Ils peuvent aussi déléguer ces missions à des syndicats mixtes.
Sur cette base, et notamment ces dernières années, des missions d’assistance aux communes rurales ont été mises en place par de nombreux départements, sous la forme d’agences techniques départementales, de sociétés publiques locales, ou de prestations de services proposées par leurs services en interne.
Reconnaissance légale d’une pratique déjà ancrée – Le projet de loi étend l’assistance du département au domaine de la voirie, de l’aménagement et de l’habitat – des domaines sur lesquels des conseils généraux interviennent déjà au profit des communes. Il s’agit donc d’une reconnaissance légale de pratiques déjà en place.
Le projet de loi ne prévoit cependant pas de financements particuliers pour ce transfert de compétence déguisé. On peut cependant noter qu’a été abandonné le projet de créer un groupement d’intérêt public par département, réunissant l’ensemble des acteurs de l’ingénierie sur son territoire, et qui aurait été financé par une part de la taxe sur les espaces naturels sensibles aujourd’hui affectée aux Conseils en architecture, urbanisme et environnement (CAUE).
Transport, déchets, routes : rationalisation et régionalisation au menu
Le deuxième projet de loi de décentralisation confère aux régions les pleins pouvoirs en matière de prévention des déchets, d’organisation de la mobilité et de conduite des politique énergie-climat. Les métropoles récupèrent la gestion des routes départementales et des collèges.
Les maisons de service au public, solution pour garantir une présence territoriale
Les dispositions prévues dans la première mouture du projet de loi sur ce sujet ont été intégralement reprises. L’article 22 du texte prévoit que les Maisons de services au public sont créées dans les zones rurales, ou urbaines – il s’agissait à l’origine uniquement des zones urbaines éloignées – pour assurer l’accès des populations aux services au public, qu’ils soient assurés par l’Etat, les collectivités ou des entreprises privées de services (poste, gaz, électricité). Elles remplacent les « maisons de service public ».
L’objet est d’améliorer l’accessibilité et la qualité des services pour tous les publics. Ces structures peuvent ainsi rassembler des services publics relevant de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, d’organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public, ainsi que des services privés.
Car l’objectif affiché, c’est bien « la présence territoriale » et l’égal accès de tous aux services au public, y compris de services rendus aux usagers que doit prendre en compte tout organisme chargé d’une mission de service public.
En novembre 2013, Cécile Duflot, alors ministre de l’égalité des territoires et du logement, avait déjà annoncé la généralisation du dispositif, avec l’objectif d’ouvrir 1 000 maisons supplémentaires d’ici à 2017.
La création et la gestion des maisons de service public est d’ailleurs rajoutée au rang des compétences optionnelles des intercommunalités, qui pourront définir des obligations de service public leur permettant, à l’issue d’une procédure d’appel d’offres, de sélectionner un opérateur de service auquel ils pourront verser une compensation.
Schéma d’amélioration de l’accessibilité – L’Etat et le département devront organiser dans chaque département, « après avis des communes et de leurs groupements », l’amélioration des services à la population, et ce en élaborant un schéma (un de plus !).
Le projet de loi reste assez flou sur les éléments constitutifs de ce schéma. Prévu pour une durée de six ans, il définit un programme d’actions destiné à renforcer l’offre de services dans les zones présentant un déficit d’accessibilité des services et comprend un plan de développement de la mutualisation des services sur l’ensemble du territoire départemental. Une indication de taille cependant : les services proposés devront l’être dans le respect des règles qui leur sont applicables, notamment en matière de concurrence des services privés.
Autrement dit, les règles de la commande publique devront être respectées, et notamment les sacro-saints principes de transparence et d’égalité de traitement des candidats dans le cas où le « service au public » serait assuré in fine par un opérateur privé.
Avec en outre deux préconisations (ou suggestions) d’ordre technique : les maisons de services au public devront recourir « si possible » à de nouvelles formes de services dématérialisés, lesquelles pourront être organisées « de manière itinérante ».
La mise en œuvre des actions inscrites dans le schéma départemental s’appuie sur une convention conclue entre le préfet, le département, les communes et groupements intéressés ainsi que les organismes publics et privés concernés.
Elaboration – Le projet de schéma est élaboré par le représentant de l’Etat dans le département et le président du conseil général. Il fait l’objet d’une première délibération par le conseil général, puis est soumis pour avis au conseil régional, ainsi qu’aux organes délibérants des communes et des groupements intéressés.
Ces derniers disposent d’un délai de trois mois à compter de la notification du projet pour faire connaître leur avis. A défaut de réponse dans ce délai, leur avis est réputé favorable.
Le projet de schéma est également présenté à la conférence territoriale de l’action publique. Il est aussi transmis au représentant de l’Etat dans le département qui dispose d’un délai de trois mois à compter de sa réception pour éventuellement le modifier et arrêter définitivement le schéma.
Une convention cadre pour chaque maison – Pour chaque maison de services au public, une convention cadre, signée par l’ensemble des responsables des organismes participants, définit les services rendus aux usagers, le cadre géographique dans lequel la maison de services au public exerce son activité, les missions qui y sont assurées et les prestations délivrées
Cette convention prévoit également les modalités de fonctionnement de la maison de services au public ainsi que les modalités d’accès aux services des personnes ayant des difficultés pour se déplacer.
Pour chaque maison de services au public, la convention cadre prévoit les conditions de financement et celles dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonctions. Le fonds initialement prévu pour le financement des maisons a finalement été supprimé.
La région, chef de file en matière touristique
La seconde tentative sera-t-elle la bonne ? Le nouveau projet de loi de décentralisation, fort de la suppression de la clause de compétence générale, désigne les régions chefs de file dans le domaine touristique et les « charge d’organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs groupements dans ce domaine ».
A charge pour les exécutifs régionaux d’élaborer « un projet de schéma régional de développement touristique qui fixe les objectifs stratégiques d’aménagement, de développement et de promotion touristiques des destinations de la région. »
Outil de mutualisation – C’est sur cette base, tenant lieu de convention, que les régions – qui n’ont donc qu’un chef de filat et non une compétence exclusive – articulent les interventions des collectivités territoriales entre elles. En clair, elles peuvent maintenir les attributions et les actions de chacune des collectivités en l’état, si elles le désirent. Mais elles ont désormais la possibilité de mutualiser ou fusionner les services touristiques jusqu’à créer par exemple un comité du tourisme commun, sur le modèle des territoires d’outre-mer.
Jean-Pierre Serra, président du Réseau national des destinations départementales, la RN2D, et ardent défenseur du partage de la compétence tourisme entre les différents niveaux de collectivités avait reconnu dans nos colonnes la « nécessité de clarifier par la loi le rôle de chacun, quitte à toucher au principe de libre administration des collectivités locales ». Cette convergence dans la différence est-elle de bon augure pour la suite ? Pas forcément.
Reculades et hésitations – En matière de partage de la compétence tourisme, le gouvernement a effet déjà essuyé un refus durant les débats parlementaires du printemps 2013 sur la première loi de décentralisation. Les sénateurs avaient réussi alors à préserver le partage de compétence, quand, déjà, l’exécutif défendait le chef de filât régional.
Le gouvernement s’était montré d’ailleurs assez souple sur la question, tant sa religion en la matière n’est pas vraiment faite. Le projet initial proposait en effet de confier la gouvernance aux départements avant de suivre les préconisations du rapporteur du texte René Vandierendonck (PS), qui voulait naturellement rapprocher le tourisme du développement économique, dont la région est chef de file.
Voici donc revenu un plat auquel les parlementaires, encore préservés, à l’époque, du choc des municipales, n’avaient pas voulu goûter. Rien ne dit que les parlementaires soient davantage disposés à l’avaler, d’autant que cette deuxième version est plus épicée que la première.
Les intercos maîtres des offices de tourisme – Le texte prévoit dans ses articles 14, 15, 16 et 17 de « renforcer le bloc des compétences obligatoires des communautés de communes » et de l’étendre notamment à « la promotion du tourisme par la création d’office de tourisme et d’aménagement ». En d’autres termes, les intercos seraient dotées de la compétence exclusive en matière de promotion du tourisme et devront la caractériser, si ce n’est déjà fait, par la création d’un office de tourisme intercommunal.
En conséquence, « les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées de tourisme sont transformés en bureau d’information de l’office de tourisme intercommunal, sauf lorsqu’ils deviennent le siège de l’office intercommunal. »
Les intercommunalités auraient jusqu’au 31 décembre 2016 pour se conformer aux nouvelles dispositions de la loi. Passé ce délai, c’est le préfet qui sera habilité à modifier le statut des EPCI concernés.
Même si les rapprochements, fusions et mutualisations sont déjà une réalité dans les offices de tourisme, certaines municipalités pourraient avoir du mal à accepter de ne plus avoir la main sur leur représentation touristique. Et sauront remonter leurs doutes au parlement.
Politique de la ville : le droit commun des régions et départements encore disponible
La suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements signe-t-elle déjà la fin de leur participation à la politique de la ville, prévue dans le cadre de la loi « ville et cohésion urbaine» votée en février dernier ? Le futur projet de loi clarifiant l’organisation territoriale de la République empêchera-t-il les financements croisés des collectivités territoriales vers ces quartiers en difficulté ? Pas tout à fait.
Selon l’article 1er de ce texte, la clause de compétence générale des régions subsistera « en matière de logement et d’habitat, ainsi que dans les domaines de la politique de la ville et de la rénovation urbaine. »
Précisant les capacités d’intervention du département sur les politiques assurant « les solidarités territoriales et humaines » c’est-à-dire correspondant à ses compétences, l’article 20 ouvre la possibilité au conseil général de continuer à « financer les opérations dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes et leurs groupements. » Autrement dit : de mobiliser ses crédits de droit commun sur la politique de la ville et la rénovation urbaine.
Découvrez le Projet de loi de décentralisation et son exposé des motifs
Un article paru sur le site de La Gazette des communes le 25 avril.
