L’état de la loi sur la Nouvelle Organisation territoriale de la République (NOTRe) avant le passage en commission mixte paritaire le 9 juillet.
Note rapide N° 159 de Georges Gontcharoff, 7 juillet 2015
Le Sénat a voté la loi NOTRe en seconde lecture, le 3 juin 2015, dans un texte très proche de sa première lecture et très éloigné du texte du gouvernement. L’Assemblée Nationale a voté la loi NOTRe en seconde lecture le 1er juillet 2015. Sur de nombreux points dont certains essentiels, son texte est très différent de celui du Sénat. Le passage devant la Commission Mixte Paritaire (7 députés, 7 sénateurs) est donc inévitable. Elle est programmée pour le 9 juillet prochain. L’échec de la conciliation est plus que probable, tant les positions sont arrêtées et éloignées les unes des autres. Il y aura donc une troisième lecture devant le Sénat, une troisième lecture devant l’Assemblée Nationale et une lecture définitive devant l’Assemblée Nationale qui tranche in fine. Ces ultimes débats, généralement assez rapides, pourront-ils s’effectuer avant la fin de la session parlementaire du 24 juillet ? À moins que celle-ci soit prolongée au 31 juillet, ce qui semble dans l’air ? La loi pourrait alors être promulguée rapidement.
Dans cette note rapide, nous essayons de cerner les principaux points de convergence et de divergence entre les deux chambres. Nous n’avons aucune prétention à l’exhaustivité.
1. La clause de compétence générale.
La clause de compétence générale semble avoir terminé le mouvement de va-et vient qui l’agite depuis…2010. Députés et sénateurs ont voté le même texte qui supprime cette clause pour les départements et les régions, mais la maintient pour les communes. Il n’y a donc aucune raison pour que cette suppression ne figure pas dans le texte final.
Nous avons maintes fois expliqué la portée de cette suppression, combattue, puis soutenue par les socialistes et les conséquences pour la vie associative. (voir, en particulier la deuxième partie de la NOTE N° 158).
La parade pour les associations a été de tenter d’allonger la liste des compétences d’attribution partagées, c’est-à-dire de celles qui peuvent être exercées à la fois par les régions, les départements et les communes. En faisant inscrire la vie associative aux côtés de la culture, du sport et du tourisme, déjà acquis dès 2010, on permettait aux trois niveaux de collectivités territoriales de continuer de subventionner, en équipement et en fonctionnement, les actions associatives. Mais les choses ne sont pas si simples, comme on l’a vu avec la note 158. Dans leur seconde lecture le Sénat et l’Assemblée Nationale ont voté le même texte (article 28 B) que l’on peut donc considérer comme définitif. Il dit : « Les compétences en matière de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier ».
Dès lors deux questions se posent.
1°) Tout le champ des actions associatives n’est pas couvert par l’énumération qui précède. Bien des associations exercent dans des domaines qui n’y figurent pas. En particulier le label « d’éducation populaire » possède une acception juridique précise. Il couvre les associations et les fédérations associatives placées traditionnellement sous la tutelle d’un ministère (parfois d’un secrétariat d’État) qui porte le plus souvent le nom de « Jeunesse, Sport et Éducation Populaire ». Ce secteur est organisé avec des structures propres (FONJEP, CRAJEP, INJEP, autrefois CREPS…), et une liste limitative d’associations adhérentes. Un sens, un esprit des méthodes pédagogiques, des modes de fonctionnement, notamment des équipements de voisinage, des populations prioritairement visées définissent, dans l’esprit du Conseil National de la Résistance qui les a précisés, les actions des associations d’éducation populaire. Toutes les associations qui oeuvrent dans le local ne peuvent pas être couvertes par ce concept et semblent donc échapper à la protection relative que constitue la compétence d’attribution partagée. Il sera probablement nécessaire qu’un décret précise le champ couvert, sur ce point, par la nouvelle loi.
2°) Depuis la loi Sarkozy du 16 décembre 2010, il s’agit de faire la chasse aux financements croisés. Les socialistes ont gardé la même analyse et estiment aussi que les financements croisés constituent une source de surenchères, de doublons et donc de gaspillage de l’argent public. Pour éviter cette dérive, à l’heure où l’on serre tous les robinets de distribution de l’argent public, les socialistes ont imaginé un mécanisme qui devrait limiter les co-financements. Une « Conférence » régionale de l’action publique doit permettre de réunir périodiquement les responsables des trois niveaux de collectivités territoriales, afin de décider du rôle de chacun, en particulier dans la mise en œuvre des compétences partagées. Si l’on arrive à préciser, par la négociation, ce que chacun fait et ce que chacun finance, il n’y aura plus, en principe, de financements croisés. Au passage, on peut faire remarquer que ce système peut présenter un danger pour les associations qui se trouveront confrontées à un interlocuteur-financeur unique et qui, si celui-ci fait défaut pour une raison ou pour une autre, n’auront plus de recours ailleurs. Mais surtout le système de la Conférence semble largement utopique. Les sénateurs l’ont constamment combattu, estimant qu’il constituait une forme insidieuse de tutelle d’une collectivité sur une autre, dans la mesure où la Conférence serait présidée par le président du Conseil régional ! L’Assemblée des Départements de France a particulièrement combattu cette disposition. Là aussi bien des incertitudes demeurent.
2. Le déshabillage des départements.
Le projet de loi primitif du gouvernement a été arrêté au moment où ce dernier parlait ouvertement de la disparition à terme des départements (en 2020 ?). Manuel Vallls dans plusieurs déclarations avait annoncé cette intention forte de simplification du millefeuille. Il était donc logique de commencer par retirer des compétences au département pour le vider peu à peu de sa substance. Des compétences départementales devaient remonter vers la région. Des compétences départementales pourraient descendre vers de grandes intercommunalités, y compris l’aide sociale située ainsi plus proche des réalités de terrain. Le département devenu une « coquille vide » pourrait alors disparaître.
Mais immédiatement les départementalistes de tous bords et notamment ceux très puissants au sein du parti socialiste, sont montés à l’assaut. Les arguments n’ont pas manqué. À l’heure où l’on agrandit les régions il faut conserver les échelons de proximité indispensables, irremplaçables que sont les départements. Les départements n’ont pas démérité dans la gestion des compétences que la loi leur a confiées, principalement l’aide sociale et l’égalité sociale, et, d‘autre part, l’aide aux petites communes rurales et l’égalité des territoires. Il convient au contraire que la loi confirme avec force la responsabilité des conseils départementaux dans ces deux domaines. Par ailleurs, les départementalistes avancent des arguments constitutionnels. Les départements figurant dans la Constitution, on ne peut les faire disparaître qu’en changeant le Constitution. Cela semble très difficile aussi bien par la voie du Congrès au sein duquel les socialistes ne pourraient pas obtenir la majorité qualifiée requise, que par la voie référendaire, le référendum se transformant en plébiscite contre un Président de la République et un gouvernement très impopulaires. Le gouvernement a donc reculé par étapes successives, jusqu’à ce que Manuel Valls déclare, à la fin de l’automne, que « la disparition des départements n’était plus à l’ordre du jour ».
Mais, dans le projet de loi soutenu par le gouvernement, subsiste les éléments de dépossession du département qui figuraient à l’origine et la discussion continue de faire rage sur ces points. Il s’agissait essentiellement de retirer des compétences départementales et de confier à la région les collèges, les routes, les transports interurbains et les transports scolaires, les ports départemenaux. Les premières lectures ont complètement démoli ce système : la gestion des collèges reste une compétence départementale ; la voirie départementale reste compétence du département ; mais les transports routiers départementaux et les transports scolaires seront confiés à la région. Il en est de même des ports départementaux, les sénateurs ayant, en seconde lecture, supprimé les dispositions relatives à leur transfert à la région.
En seconde lecture, les sénateurs ont naturellement rendu les transports au département, considérant que c’était là « une ligne rouge » que les députés ne devaient pas franchir. On peut en effet comprendre qu’il est difficile d’organiser depuis Lyon, les transports scolaires dans les cantons reculés du Cantal ! Si le mot « proximité » à un sens, il s’applique bien à ce domaine de compétence très local. Dans un premier temps, les députés, en seconde lecture, ont semblé se ranger à cette argumentation et avaient voté le maintien des transports au département. Mais le gouvernement, dont on comprend mal l’obstination, a exigé une seconde délibération sur l’article et, à deux jours d’intervalle, les députés se sont dédits. Ils ont confié la gestion des transports scolaires à la région, alors qu’ils l’avaient confiée aux départements moins de 48 heures auparavant. L’Association des Départements de France a réagi avec violence et rapidité. Son nouveau président, Dominique Bussereau, président du Conseil départemental de Charente-Maritime a déclaré : « Il s’agit d’une approche technocratique et sectaire du dossier des transports scolaires de la part de Marylise Lebranchu qui emploie des méthodes provocatrices et sournoises ». Rien que ça.
Des députés socialistes « de gauche » ont cherché à faire fléchir l’intransigeance de leur gouvernement, en faisant remarquer que les transports scolaires ne constituent pas un enjeu de pouvoir, mais une question pratique de gestion, réglée avec des transporteurs locaux ; « Pourquoi changer ce qui fonctionne bien et qui concerne tout de même 4 millions d’élèves ? »
Dominique Bussereau a aussi déclaré : « Rien que cette question empêche un accord en Commission Mixte Paritaire »
3. La taille des intercommunalités.
Avant 2010, il n’y avait pas de taille plancher pour le intercommunalités et notamment pour les communautés de communes. Les élus locaux se taillaient les communautés qu’ils désiraient. Il y en avait de toutes les tailles et de tous les poids démographiques, et en particulier certaines de très petites. La majorité étaient de dimension cantonale, les conseillers généraux de l’époque ayant simplement transformé leur circonscription électorale en communauté. Des communes peuvent refuser d’appartenir à une quelconque communauté. Nicolas Sarkozy a voulu mettre fin à cette double liberté « créatrice de complexité, d’anarchie, de disparités, d’incohérence et de dépenses publiques ». Le maître-mot était déjà la création de grandes structures, permettant une meilleure mutualisation et optimisation des services, et donc des économies. Il faut achever et rationaliser la carte intercommunale : les communautés devront atteindre le seuil de 5 000 habitants (sauf dérogations) et toutes les communes devront obligatoirement faire partie d’une intercommunalité. L’année 2011 a été marquée, sous le pouvoir renforcé, et parfois très autoritaire, des préfets, par l’adoption d’une nouvelle carte intercommunale, avec l’accord, plus ou moins facilement obtenu d‘une commission départementale d’élus, la CDCI. À la date butoir prévue par la loi, le 31 décembre 2011, 60 départements avaient adopté le nouveau découpage. Le gouvernement décide alors de ne pas faire de forcing sur les autres avant la fin du quinquennat et la réforme n’est donc que partiellement appliquée. Cette restructuration a souvent constitué un lourd traumatisme local, avec des situations très conflictuelles. Elle a été aussi marquée par une très forte progression des structures urbaines par rapport aux structures rurales.
Les socialistes ont violemment combattu cet aspect de la réforme, comme une atteinte intolérable à la liberté d’auto-organisation des élus. À peine revenus au pouvoir, ils décident de laisser un an et demi de sursis aux élus locaux pour la reprise des négociations.
Puis, brusquement le gouvernement inverse sa position, sur ce point également. Il estime que 5 000 habitants, c’est encore trop petit. Le projet de loi NOTRe propose un seuil de 20 000 habitants (sauf dérogations) pour les intercommunalités et l’année qui suivra la promulgation de la loi sera consacrée à une nouvelle restructuration de la carte intercommunale, alors que les élus sont à peine sortis de la première et qu’ils doivent aussi subir le redécoupage de la carte cantonale pour élire les binômes des conseils départementaux. Les sénateurs, en seconde lecture, ont reporté au 31 décembre 2016 l’adoption d’un nouveau schéma départemental de la coopération intercommunale.
En première lecture, le Sénat rejette cette disposition et restent sur le seuil de 5 000 habitants. L’Assemblée retient les 20 000 habitants, en redéfinissant les les dérogations afin de les rendre plus faciles et donc plus nombreuses. Les deuxième lectures n’apportent aucun changement. Chacun campe sur ses positions. Les députés de droite ont très vivement dénoncé ce « gigantisme », « cette méconnaissance des réalités locales », « ces mariages forcés, marqués par un autoritarisme d’un autre temps » . Les députés socialistes de gauche ont vainement tenté de faire voter un compromis à 15 000 habitants. Le gouvernement a tenu bon et a trouvé une majorité. On est donc en présence d’un point antagonique pour les travaux de la commission mixte paritaire. Le gouvernement dit que ce chiffre correspond aux « bassins de vie ».
Des intercommunalités à 20 000 habitants posent naturellement le problème de leurs rapports avec les « pays » qui subsistent, malgré la loi du 16 décembre 2010, et des « pôle d’équilibre territorial et rural » créés par la précédente loi initiée pas les socialistes (Loi Maptam de janvier 2014). Il est vraiment temps de réfléchir aux découpages locaux dont l’incohérence est au maximum.
C’est l’Association des maires Ruraux qui constitue incontestablement le fer de lance de la lutte contre ce seuil de 20 000 habitants.
4. La nature de l’intercommunalité.
La position traditionnelle très majoritaire des élus de tous bords politiques est bien connue : l’intercommunalité est exclusivement un instrument d’action entre les mains des communes. C’est le sens même de l’établissement public : il n’est pas géré par un conseil élu au suffrage universel direct ; il ne dispose que des compétences que les communes acceptent de lui déléguer ( « l’intérêt communautaire » dont le Sénat, en seconde lecture, a renforcé la portée) ; il n’a pas de moyens propres… Au cours des deux décennies passées, ces principes ont été peu à peu battus en brèche, malgré la résistance des élus : des compétences obligatoirement déléguées se sont multipliées, à côté ds compétences optionnelles ou volontaires ; une fiscalité propre a été mise en place ; la faible application ou l’application purement formelle des règles législatives et réglementaires obligeant les élus communautaires à rendre compte de leur action à leurs communes d’origine ont peu à peu élargi la marge de liberté des intercommunalités, vis à vis des communes, mais aussi des citoyens.
Il semble que la loi NOTRe amorce une nouvelle émancipation des communautés par rapport aux communes et cela est totalement intolérable pour les communalistes. Le débat porte sur trois points.
1°) Nous avons vu, dans la note N° 158, première partie que les députés avaient programmé l’élection à terme des conseillers communautaires au suffrage universel direct. Ils ont conforté cette position en seconde lecture.
Une telle disposition changerait la nature de l’intercommunalité, faisant sauter le dernier barrage qui sépare un établissement public d’une collectivité territoriale. Le fléchage, consenti malgré des réticences, en 2010, maintient encore un lien organique entre la commune et la communauté. Le suffrage universel direct coupe le cordon ombilical. Avec un conseil communautaire totalement détaché de la commune, des compétences propres et une fiscalité propre, la communauté devient de facto, et bientôt par la loi, une collectivité territoriale. Certains cachent de moins en moins leur projet de transformer simultanément les communes en portions de communautés et le problème du trop grand nombre de petites communes en France serait ainsi résolu !
On entend d’ici les hurlements…
2°) La loi NOTRe ouvre une autre brèche : jusqu’alors les communautés ne disposaient que de compétences « ascendantes », venues des communes. Les conseils communautaires pourront dorénavant demander aux conseils départementaux et aux conseils régionaux des compétences « descendantes » et géreront donc des secteurs qui ne sont pas issus des communes (par exemple les transports scolaires transférés aux régions et que ces dernières pourraient à leur tour déléguer aux intercommunalités).
3°) Le Sénat, en seconde lecture a insisté sur le fait que le pouvoir du conseil communautaire émane directement du pouvoir des communes et qu’il est donc nécessaire de maintenir et même de renforcer des « minorités de blocage », afin que les petites communes ne soient pas entraînées malgré elles dans des politiques (et des dépenses) qu’elles reprouveraient ou ne partageraient pas. Le débat au Sénat a été particulièrement vif à propos des Plans Locaux d’Urbanisme qui deviennent intercommunaux et qui dépossèdent les maires de leur pouvoir principal qui est celui de la détermination des droits du sol.
5. Autres points notables
1°) Les deux Assemblées semblent d’accord pour renforcer le rôle des régions, notamment dans le domaine du développement économique et de l’aménagement durable du territoire. Les instruments d’action de la région sont incontestablement renforcés, principalement avec le caractère prescriptif de ces schémas, via l’approbation et la publication par le préfet. Mais le Sénat veille à ce que le pouvoir régional renforcé ne soit pas exclusif. Il faut que les communes et les départements puissent aussi agir, et même prendre des initiatives dans ces domaines où les régions dominent. Les nombreux débats sur le « chef de filat » dont le Sénat se méfie sont caractéristiques. Il semble que les secondes lectures ont permis d’arriver à un certain équilibre dans ce domaine. Mais il y a encore du grain à moudre pour la commission mixte paritaire.
2°) Un débat très vif a eu lieu, en première comme en seconde lecture, à propos de la revendication de l’Assemblée de Régions de France, qui réclame la compétence sur le service de emploi. L’État a voulu démontrer que cette responsabilité devait demeurer nationale, surtout dans une période de crise et de remise en cause de « Pôle Emploi ». L’Assemblée des Régions de France affirme que dans ce domaine, la région, plus proche du terrain et ayant déjà en charge le développement économique et la formation professionnelle, fera naturellement mieux que l’ État. Dans la rédaction actuelle du texte « la région participera à la coordination des acteurs du service public de l’emploi », ce qui reste une formule de compromis peu claire.
3°) La responsabilité du tourisme a fait aussi l’objet de discussions houleuses lors des deux lectures. Le gouvernement voulait confier aux régions l’élaboration d’un schéma régional de développement touristique pour remplacer les plans régionaux et départementaux actuels. Le Sénat rappelle qu’il s’agit d’une compétence d’attribution partagée et qu’aucun niveau ne doit dominer les autres dans ce domaine. Après les secondes lectures, la situation reste confuse et il existe une certaine marge de manœuvre pour la commission mixte paritaire.
4°) Le renforcement du pouvoir de la région, c’est aussi l’acceptation de la doter d’un pouvoir réglementaire, lui permettant d’adapter la législation à ses spécificités. Cette question traîne depuis longtemps et les plus farouches jacobins de gauche et de droite sont naturellement contre, au nom d’une conception rigide de la « République une et indivisible », et de leur horreur absolue vis-à-vis de toute avancée vers le fédéralisme. L’acte II de la décentralisation (Loi Raffarin – 2003 / 2004) avait à peine entrouvert la porte. Les socialistes étaient prêts, semble-t-il à aller un peu plus loin et le projet de loi en témoignait. Mais le Sénat a supprimé les dispositions visant à confier à la région un pouvoir général d’adaptation des normes législatives et réglementaires. La question peut-elle encore rebondir ?
5°) Pour améliorer le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, le gouvernement a envisagé, dès le début, la création d’un Haut Conseil des Territoires que les députés ont accepté, mais que le Sénat a rejeté en seconde lecture. La majorité sénatoriale estime qu’une telle instance est surtout destinée à une « recentralisation » qu’ils dénoncent sans cesse.
6°) Des discussions très houleuses ont eu lieu à propos de la mise en place du Grand Paris. Là aussi la confusion est grande et nous n’entrons pas dans le détail. Il faudra y revenir. Le Sénat a voté le report de la mise en place de cette métropole au 1er janvier 2017.
En conclusion on peut dire que la majorité des députés, en seconde lecture, se sont montrés peu enclins à faire des concessions aux sénateurs, ce qui augure des débats difficiles et un compromis quasi impossible en commission mixte paritaire.
Georges GONTCHAROFF, 7 juillet 2 015.
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