Municipales 2020 : un nouvel élan pour l’action publique locale ?

Publié le 30 juin 2019 | dans Nouvelle organisation territoriale | par Valérian Poyau

D’un mandat à l’autre…

« Quel mandat ! ». C’est un peu ce que j’entends ici et là de la part d’élus locaux, de maires, de conseillers municipaux ou communautaires du territoire où je suis élue et plus largement du Grand Est via l’association Citoyens et Territoires où je travaille. Certains insistent sur le fait qu’« il-elle n’avait pas signé pour ça » en 2014. Et pour cause, la réforme territoriale, déjà entamée fin 2010, s’est fortement accélérée bousculant les périmètres, les compétences, les modes de gouvernance, les finances du « bloc local ». Plus profondément, c’est le sens de l’action publique locale, le rôle de l’élu de proximité, sa capacité de répondre aux attentes des citoyens et de faire avec eux qui semblent avoir été bousculés ces dernières années. Occupés par les fusions des territoires, la mise en place de compétences obligatoires nouvelles au niveau des intercommunalités (instruction du droit des sols, urbanisme, eau, GEMAPI, PCAET, habitat social, etc.), les contraintes au niveau des communes, les élus ont eu du mal à bâtir un vrai projet de territoire quand celui-ci n’a pas été reporté sine die. On constate partout que les projets et les investissements en ont pâti, faute de temps et d’énergie. De moyens financiers aussi et je ne vais pas revenir sur ce vaste sujet de la compression des finances publiques locales, des finances publiques de manière générale, issue en bonne partie de la crise de la sphère financière privée depuis 2008, …c’est un autre sujet.


Et en cette fin de mandat, la séquence des gilets jaunes a sonné comme un rappel à l’ordre, remettant quelque peu en cause la légitimité des élus et, de manière générale, des « corps intermédiaires ». Pas étonnant que certains ne souhaitent pas y retourner.
Et pourtant…. Il me semble que l’action publique locale est déjà en train de se réinventer. Les impératifs écologiques, les aspirations à renouer les liens de proximité et de solidarité, la force des initiatives portées par de nombreux citoyens dans des domaines très variés, initient sur les territoires des dynamiques très intéressantes et porteuses de sens, d’innovation, de coopération. Et ce, à toutes les échelles. Certaines dynamiques ont appris à faire sans les institutions locales tant celles-ci étaient engluées dans leurs problématiques internes, mais c’est sans doute l’occasion de remettre à plat des manières de faire, et aussi d’« être » élu local. Et là encore, des aventures municipales très intéressantes ont vu le jour (voir par exemple l’initiative Des Communes et des Citoyens).

Comme le disait Hannah Arendt (que Michel DINET aimait tant citer) : « Le pouvoir correspond à l’aptitude à agir de façon concertée ». Ça, il nous faut vraiment le retrouver, à commencer par l’échelon de proximité, l’interlocuteur de base restant pour les citoyens le maire… Bref, le prochain mandat s’annonce passionnant. Et je pressens que de nouveaux liens vont se tisser entre les communes et leur intercommunalité, avec les forces vives au sein d’instances participatives locales, en lien avec les citoyens dans les villes et villages. C’est en tous cas nécessaire.

Mais revenons un peu en arrière… sur les Terres Touloises et au-delà, en Lorraine du moins.

Les années 90 et l’émergence de l’intercommunalité de projet

Dans les années 90, certaines intercommunalités commençaient à s’organiser sur de vrais bassins de vie. Ce fut le cas dans le Toulois, le district urbain fusionne avec l’EPCI rural pour créer la communauté de communes du Toulois (CCT). L’idée est de promouvoir une vraie solidarité au sein d’un territoire structuré avec une ville centre. Ce territoire n’a jamais vraiment élaboré de projet au sens du développement local : dès le départ, la plus-value et les actions se sont plus portées sur les grands services et équipements (gestion des déchets, zones d’activités économiques, grands équipements sportifs…) que sur les services de proximité ou l’accompagnement des dynamiques locales. Ce, contrairement aux intercommunalités voisines : Moselle et Madon et Colombey Sud Toulois qui ont élaboré, au cours de ces années, un projet de territoire partagé. Quoi qu’il en soit, la solidarité territoriale au sein d’un même bassin de vie prenait tout son sens.

Les années 2000 : la montée en puissance de l’intercommunalité et l’affirmation des pays

La carte des intercommunalités de Lorraine, et d’ailleurs, a de moins en moins de « trous », même en Moselle et dans les Vosges… A Citoyens et Territoires, nous constatons cette évolution avec en corollaire une plus forte structuration et une spécialisation des métiers autour des nouvelles compétences communautaires : gestion et traitement des déchets, eau/assainissement, développement économique, aménagement, habitat, etc. Les fonctions support s’étoffent également : finances, GRH (Gestion des ressources Humaines), direction, communication… De fait la fonction d’« agent de développement local » a peu à peu disparu des organigrammes. Le directeur d’une intercommunalité, qui souvent portait aussi la stratégie globale du développement, a vu ses fonctions évoluer vers plus de tâches administratives et le pilotage de « maisons » de plus en plus importantes. Cette vision globale du territoire, de la transversalité des enjeux et des actions, aux côtés des élus, a de ce fait parfois pu faire défaut dans les années qui ont suivi.

La CCT est passée en Taxe Professionnelle Unique en 2007, juste avant le « choc » de la fermeture de l’usine Kléber à Toul  qui a laissé sur le carreau plus de 800 salariés et provoqué une perte de fiscalité économique de plus de 2 millions d’euros/an. On peut dire que la solidarité territoriale permise par la fiscalité unique est tombée à point nommé… Plus de 10 ans après et avec la ré -industrialisation progressive du site, la contribution de chaque commune via les attributions de compensation fait débat, c’est normal. Le temps est venu de bâtir un nouveau « pacte financier et fiscal » entre les communes et la communauté.

Autre fait marquant des années 2000, la création en 2005 du pays « Terres de Lorraine ». Réunissant les communautés du Saintois, du Toulois, de Colombey Sud Toulois et de Neuves Maisons dans le Sud-Ouest de la Meurthe et Moselle, le pays se pense dès le départ comme une « coopérative » mettant en avant l’innovation et la coopération entre les territoires sur un bassin de 100 000 habitants. Progressivement, va se construire à cette échelle un projet de territoire et une belle mobilisation des acteurs autour du tourisme, de l’accompagnement des porteurs de projets économiques, des jeunes, de la transition écologique. Des outils communs se mettent en place ou se mutualisent à cette échelle, dans une structuration souple : maison du tourisme, agence de développement économique, espace info-énergie, mission locale, maison de l’emploi… Le pays devient un haut lieu de l’innovation en matière d’action publique locale sur notre secteur, avec la belle impulsion de son président, le député Dominique POTIER.

Années 2010 : le «big bang territorial»

La CCT tient le cap de ses actions en faveur du développement du territoire mais nous avons tout de même vécu 2 fusions en 3 ans (2014 et en 2017) et leur lot de grincements, d’ajustements, de concessions, d’harmonisation… sans compter les nouvelles prises de compétences obligatoires que j’évoquais plus haut. Il faut bien le reconnaître, on s’est tous un peu perdus dans ce bazar : le récit commun a du mal à trouver son chemin, les élus locaux en perdent parfois leur latin, il est difficile d’impliquer convenablement les citoyens et les acteurs locaux même si l’on s’y emploie au travers de comités de pilotages élargis (sur l’habitat, l’économie, etc.), de concertations sur l’urbanisme, de projet culturel…

Un aspect important concerne la gouvernance : de par la loi, nous sommes passés de 2 à 1 représentant au conseil communautaire pour la plupart des communes (rurales) de notre territoire, ce qui a été mal vécu d’autant qu’au même moment la ville centre gagnait des sièges. Donc l’intercommunalité grossit, elle gère de plus en plus de choses et la représentation démocratique s’amenuise… problème ! A l’instar de nombreux territoires nous avons tenté de mettre en place une gouvernance locale plus inclusive (commission des maires, commissions thématiques ouvertes à l’ensemble des conseillers municipaux, etc.) mais l’édifice reste fragile et la distanciation aux élus municipaux et aux citoyens est quand même là.

L’interdépendance entre les territoires est mieux prise en compte

Ces dernières années ont vu s’ouvrir une table de dialogue et de concertation très importante sur l’« aire urbaine » du Grand Nancy qui compte 570 000 habitants, 476 communes, sur tout le Sud de la Meurthe et Moselle. Nous sommes partis de l’élaboration d’un Schéma de Cohérence Territorial (SCoT). Celui-ci a fait prendre conscience aux élus des interdépendances de nos territoires (interdépendances vécues par les entreprises, les habitants depuis de nombreuses années !) et de la nécessité de changer de manière de penser l’aménagement du territoire et l’utilisation des sols. Peu à peu, des pistes de coopérations concrètes sont apparues, au-delà même du SCoT. Ainsi est née la Multipôle Nancy Sud Lorraine. Chaîne des équipements de santé, Programme alimentaire territorial, intermodalité dans les transports, attractivité du territoire, tourisme, sont autant de sujets qu’il est pertinent de penser à cette échelle, en lien avec la Métropole du Grand Nancy. Même si ce n’est pas un long fleuve tranquille…

Le pays Terres de Lorraine a quant à lui poursuivi son chemin avec de belles dynamiques participatives autour de l’énergie (dans le cadre de Territoire à Énergie Positive), de la santé (avec la mise en place de deux contrats locaux de santé), de l’alimentation (un programme alimentaire territorial avec notamment un axe sur l’accès à une nourriture saine pour les plus démunis, développé avec ATD Quart Monde). Les associations, les élus municipaux, les entreprises, les professionnels de santé, les partenaires qui le souhaitaient ont pu s’investir sur ces sujets. Je m’aperçois que c’est à cette échelle, et dans cette période intense de réforme territoriale, que nous avons fait « projet de territoire » et que les réelles innovations territoriales ont pu s’exprimer. Quel bol d’air ! Pour le prochain mandat, il nous faudra poursuivre, remettre en place le conseil de développement, communiquer, impliquer, inviter encore plus de « forces vives » à rejoindre la dynamique.

L’heure est donc à la coopération à différentes échelles

Je pense qu’il ne faut pas craindre les coopérations entre les territoires. Un des défis du prochain mandat est aussi de repenser quoi faire à quelle échelle pour être le plus pertinent possible et en phase avec la société et les défis actuels. Et en l’expliquant aux habitants. Le « mille-feuille » territorial tant honni reste pertinent si tant est que l’on mette en avant une vraie subsidiarité. Certaines compétences se jouent sur un large bassin de vie (sécurisation de l’approvisionnement en eau sur un bassin versant, tourisme, attractivité…), d’autres à l’échelle de la commune voire d’un quartier (services de proximité, production d’énergie locale, solidarité…) : et alors ? Si les projets voient le jour, que les gens sont au courant et impliqués, que la courroie de transmission est fluide entre les échelles de collectivités, que les financements se trouvent, c’est l’essentiel. Certes, ce n’est pas encore toujours le cas d’où cette impression d’accumulation des strates de décisions. A mon sens, il ne faut pas chercher à tout prix à redonner du « pouvoir » aux communes ou à l’opposé construire de grandes interco « XXL ». Cela n’a plus de sens. Ce n’est pas là que cela se joue.  Il nous faut plus penser « système » que « chapelle », « Liens » plus que « Lieux » comme j’ai pu l’entendre ici et là… L’heure est à la coopération, on n’a pas le choix en fait ! 

Il est sans doute nécessaire d’assouplir le principe d’exclusivité pour retrouver une vraie capacité de coopérer entre communes et communauté, pour casser ce « syndrome de Bruxelles », cette distanciation que l’on a vu poindre ces dernières années, la commune se désolidarisant de ce qui peut se passer dans les étages supérieurs…

Pour illustrer, sur Pierre-la-Treiche, nous réfléchissons avec deux autres communes à la mise en place d’un réseau de chaleur avec une chaufferie en cogénération à partir de la gazéification du bois issu de nos forêts (qui n’est plus du tout valorisé aujourd’hui). La dynamique est locale, dans une proximité permettant l’implication et l’investissement des habitants, mais elle est aussi intercommunale dans le cadre du plan climat-air-énergie, et sans doute aussi pour la nécessité de penser à l’avenir l’approvisionnement en bois-énergie de l’ensemble du territoire. La dynamique « Territoire a énergie positive » du pays nous permet d’avoir accès à des financements et à la nécessaire ingénierie qu’il faut pour déployer un tel projet. En l’occurrence nous bénéficions des précieux avis du Conseiller en Énergie Partagée et du chargé de mission « Transitions » mutualisé à l’échelle du Pays.

L’ingénierie territoriale : un vrai investissement

L’ingénierie… elle fait souvent défaut, particulièrement en rural, générant cette inégalité territoriale mise à l’index par les gilets jaunes. Comment répondre à tel ou tel appel à projets régional, comment concevoir des services, des équipements, comment animer une concertation locale sans des équipes de techniciens au bon niveau ?  L’ingénierie est enjeu de « mise en capacité » de tous les territoires et de solidarité entre eux. C’est aussi un réel et nécessaire investissement, chose loin d’être acquise par tous les élus, ni suffisamment soutenue par les partenaires financiers des collectivités à commencer par l’État. C’est dommage…

« Réinventer l’action publique locale »

On peut citer aussi cette expérimentation que la Communauté de communes de Moselle et Madon va mettre en place pour « réinventer l’action publique locale ». L’idée est de remettre à plat les finances, les compétences, les modes de gouvernance du bloc local et de repenser le « qui fait quoi », « qui finance quoi » entre communes et communauté dans un contexte financier tendu et pour une meilleure efficacité et lisibilité de l’action publique. Pour cela, L’État doit aussi se réinventer et vraiment développer le principe de différenciation territoriale, accompagner les expérimentations, soutenir financièrement par contrat, plutôt que donner des injonctions…

A l’aube de cette nouvelle décennie et alors que va s’ouvrir un nouveau mandat, il paraît urgent à de nombreux élus et acteurs locaux de faire une pause dans la réforme territoriale, pour pouvoir la « digérer », pour que chacun trouve son rôle, et notamment la commune qui reste l’échelon de proximité auquel tiennent les habitants.

Demain : réussir les transitions écologique et citoyenne !

La communauté de communes Terres Touloises et le pays Terres de Lorraine, comme ailleurs, misent sur les transitions écologiques, numériques, économiques, alimentaires, démocratiques. Et on voit bien que pour y parvenir il y a des décisions systémiques à prendre mais aussi des liens de proximité et de concertation avec les habitants à retrouver. La commune a sans doute une nouvelle partition à jouer pour emmener tout un chacun dans ces transitions, pour ne laisser personne sur le bord du chemin. De gestionnaire, l’élu local devient alors plus que jamais animateur, entraîneur, courroie de transmission aussi avec le reste du territoire, les partenaires, les financeurs… Conseils de quartiers, comités consultatifs, conseils citoyens, commissions ouvertes, conseils de développement, etc., les outils de la concertation locale ne manquent pas. Et on peut en inventer d’autres, qu’est ce qui nous en empêche ? Si je me représente comme élue municipale en mars 2020, ce sera dans l’optique d’une démocratie plus coopérative, pour retrouver du sens, se réapproprier ensemble notre espace de vie et agir collectivement sur ce qui nous semblera important.

Il ne faut pas se leurrer, notre modèle de société actuel ne peut pas perdurer en l’état et il nous faudra bien réapprendre à produire et consommer local, à prendre soin les uns des autres, à sauver ce qui peut l’être de notre écosystème…. Seules les communautés vivantes, conscientes de leur environnement sauront développer les solutions résilientes.

En cela, nous avons besoin de retrouver un récit commun, en gardant en tête cette phrase de Margaret Mead, anthropologue américaine : « Ne doutez jamais qu’un petit groupe de citoyens engagés et réfléchis puisse changer le monde. D’ailleurs, rien d’autre n’y est jamais parvenu ».

Kristell Juven

Citoyens et Territoires Grand Est, réseau UNADEL
Communauté de communes Terres Touloises
Commune de Pierre-la-Treiche
www.terresdelorraine.org