L’article 88 qui porte sur les conseils de développement est tout ce qui subsiste de tous les efforts d’amendements qui ont été menés par diverses associations, dont l’Unadel, pour introduire le citoyen et la participation dans l’acte III de la décentralisation. Retour sur ce travail de longue haleine et ce qui est finalement adopté dans la loi NOTRe.
C’est une longue histoire qu’il faut résumer. Dès 2008 et les premiers textes relatifs à l’acte III présentés sous le quinquennat précédent, de nombreux réseaux associatifs ont constaté que le citoyen et la démocratie participative étaient totalement absents de la démarche. La loi était conçue par les élus pour les élus. Des démarches séparées ont été conduites par diverses associations, auprès du gouvernement et des législateurs pour pallier cette lacune.
L’Unadel a pris l’initiative de tenter de les fédérer en une plate-forme inter-associative appelée « Décentralisons autrement ». Ainsi, avec des degrés d’engagement divers, ont pu travailler ensemble, entre autres, l’Unadel, avec la Coordination Nationale des Conseils de Développement, la Fédération Nationale des Foyers Ruraux, la Fédération des Centres Sociaux et Socio-culturels, le collectif « Pouvoir d’Agir », le collectif des Associations Citoyennes, le Comité d’Étude et de Liaison des Associations à Vocation Agricole et Rurale (CELAVAR), l’Union Fédérale d’Intervention des Structures Culturelles (UFISC) et quelques autres, plus occasionnellement.
La plate-forme, dans une sorte de veille législative, a suivi pas à pas les étapes du cheminement de la réforme : projets gouvernementaux successifs, lectures parlementaires, lois à décortiquer et à expliquer pédagogiquement pour le plus grand nombre. Il en a résulté des rencontres, des réunions d’information et d’explication dans toute la France qui faisaient aussi remonter les réactions du terrain, et la rédaction de notes analytiques dont celle que nous présentons constitue la 162 ème !
L’engagement citoyen pour plus de démocratie locale
Nous avons continué de constater que ce qui tenait le plus à cœur à ces acteurs de terrain était l’engagement citoyen pour plus de démocratie locale, l’importance du mouvement ascendant dans les politiques publiques de développement, la reconnaissance de la créativité citoyenne dans tous les domaines, autant de volontés qui étaient totalement absentes des débats parlementaires et des textes votés.
Après le changement de majorité présidentielle, nous avons redoublé d’efforts, pensant que nous trouverions une oreille plus favorable au sommet. C’est alors que Michel Dinet, ancien président fondateur de l’Unadel, ancien député socialiste et alors président du Conseil général de la Meurthe et Moselle est entré en lice. Il a vigoureusement interpellé le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, affirmant que la nouvelle étape de la décentralisation, conduite par la gauche, ne pouvait pas s’effectuer sans que l’engagement du citoyen soit reconnu et fortement encouragé par la loi. Son initiative a provoqué un sursaut des associations citoyennes qui ont organisé à Paris une grande rencontre, sous l’ égide de Michel Dinet, avec les associations de la plate-forme « Décentralisons Autrement », mais aussi avec beaucoup d’autres. (21 mai 2013). Il en résulte la décision de rédiger des amendements aux projets de loi gouvernementaux et d’organiser un véritable lobbying à leur sujet auprès des parlementaires. Un groupe de travail est mis en place pour écrire ces amendements. Michel Dinet obtient un rendez-vous avec Jean-Marc Ayrault, puis avec Marylise Lebranchu, ministre chargée de cette réforme, et recueille la promesse que les lois à venir contiendront bien un chapitre sur le démocratie locale.
Janvier 2015, loi MAPTAM : rien en vue !
C’est l’époque où le gouvernement a présenté un texte unique et gigantesque pour mener la réforme et où la majorité socialiste du Sénat l’oblige à le scinder en trois morceaux. Le premier morceau est finalisé et nous en avons la version adoptée par le Conseil des Ministres en avril 2013. Il deviendra la loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM), du 27 janvier 2015, après avoir occupé la fin de l’année 2013 et une grande partie de l’année 2014 par des débats parlementaires très longs et complexes. On n’y trouve pas une partie concernant la démocratie. Par contre nous avons obtenu, par amendements, la présence obligatoire de conseils de développement auprès des conseils métropolitains et auprès des conseils des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux. De nouveaux contacts au sommet nous assurent que ce sera pour le morceau suivant.
La délimitation des régions s’invite dans les débats
Le deuxième morceau est adopté par le conseil des ministres, en juin 2014. Non prévu initialement, il correspond à une nouvelle approche du dossier de la décentralisation, voulue par le nouveau premier ministre Manuel Valls (nommé le 31 mars 2014), après le virage de François Hollande, en janvier-février 2014. Ce texte deviendra la loi sur la délimitation des régions et sur les élections régionales et départementales du 16 janvier 2015. Il n’y a toujours rien sur la démocratie. Nous redoublons d’efforts : ce sera pour le troisième morceau, du moins on nous le promet. Mais Manuel Valls n’est pas obligé de tenir les promesses de François Ayrault !
Dans l’intervalle une tragédie nous frappe, Michel Dinet, le fer de lance de notre combat démocratique, se tue dans un accident de voiture (29 mars 2014). Lors de la cérémonie en son hommage à Nancy, le 4 avril 2014, Marylise Lebranchu promet solennellement qu’il y aura bien dans la loi à venir « un amendement Dinet », en mémoire de ce grand défenseur de la démocratie, et même, peut-être un chapitre entier dans la loi.
Nouveau projet de loi, deux amendements adoptés
Quand le nouveau projet gouvernemental est connu, nous constatons, une fois de plus, que la démocratie est absente. Nous terminons la rédaction des amendements sous la houlette de Dominique Pottier, député socialiste de Meurthe-et-Moselle et proche ami de Michel Dinet, et l’aide de Denis Vallance du Conseil général de Meurthe-et-Moselle, pour écrire nos idées dans une langue juridique. La note n° 157 rend compte, en détail du sort de ces 11 amendements lors des débats parlementaires et surtout lors de la première lecture à l’Assemblée Nationale. Six amendements ne franchissent pas la barrière de la commission des lois. Des cinq amendements discutés en séance plénière, un est rejeté, deux sont retirés et deux sont adoptés. Le principal porte sur les Conseils de développement et il résiste aux quatre lectures parlementaires pour finalement constituer l’article 88 de la loi que nous allons analyser maintenant. La Coordination Nationale des Conseils de Développement a joué un rôle majeur dans la rédaction et dans la défense de ce texte.
La note d’analyse Loi NOTRe, partie 3, questions diverses, que nous vous proposons ici détaille l’article 88 sur l’engagement et la participation, puis les délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles (articles 89 et 90) jusqu’aux dispositions transitoires et finales (133 à 136).
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