Evaluation, participation, même combat !
Il en est de l’évaluation, comme de la participation.
L’évaluation est parfois difficile à accepter de la part des gestionnaires dont le travail est évalué. Elle est perçue comme une démarche dont on ne maîtrise pas forcément tous les effets. Elle revêt donc parfois une connotation négative. A cette crainte d’être jugé, s’ajoute celle des préfets, des élus, ou des fonctionnaires des administrations centrales ou territoriaux de perdre leur indépendance. Il n’est pas toujours aisé de faire comprendre aux intéressés qu’ils ont intérêt à suivre la démarche, qu’il s’agit d’une approche positive, destinée à aider et à permettre de progresser plus facilement vers une étape nouvelle.On pourrait remplacer sans difficulté évaluation par participation, nous obtiendrions la même liste de griefs.
Longue, lourde, complexe, l’évaluation paraît en outre trop souvent synonyme de “contrôle” et de “jugement”.
Il semblerait d’ailleurs que ceux qui en ont déjà fait l’expérience sont, en fait, plutôt disposés à la renouveler, ce qui est encourageant.
En revanche, ceux qui ont une culture de l’évaluation moins ancrée semblent parfois plus réticents.
Il ne s’agit pas de donner une définition par l’Unadel de l’évaluation. En partant de notre expérience avec les conseils de développement, il s’agit de s’étonner que l’évaluation des politiques publiques ne soit pas plus fortement envisagée comme une évaluation partagée.
L’évaluation est à la mode, mais qu’en est-il de son développement réel et de ses retombées concrètes ? Ce qui est principalement en jeu aujourd’hui, à travers l’évaluation, est de s’assurer du bon fonctionnement et à l’efficacité des administrations et services publics. La dépense publique est–elle efficiente ? On peut d’ailleurs penser que la généralisation de la pratique de l’évaluation conduira à terme à une formulation plus précise des politiques publiques.
Tous les auteurs, praticiens de l’évaluation s’accordent à dire que l’évaluation d’une politique publique devrait s’initier dès la formulation des objectifs. De fait, les politiques publiques ne sont souvent pas formulées en termes d’objectifs précis mais plutôt en termes de principes d’action, de stratégies générales, faisant référence à des valeurs. Dès lors, en l’absence d’objectifs clairs, l’expert en évaluation procède à un décryptage des valeurs et principes énoncés, exercice par lequel il traduit ces derniers en indicateurs mesurables. Ce travail est extrêmement subjectif. Pour cette raison, il s’avère important que ce travail de décryptage se réalise en collaboration avec l’acteur qui a élaboré la politique.
Il semble important que les politiques publiques contiennent autant que possible des objectifs clairs, et ce afin d’éviter que le caractère éventuellement équivoque des objectifs ne puisse être utilisé, au moment de l’évaluation, pour en orienter les résultats.
C’est ce que nous avons observé à travers l’élaboration et la mise en place des Chartes de Pays. Bien peu étaient hiérarchisées, priorisées, quantifiables et donc évaluables. En ce sens, ces chartes n’ont guère été différentes d’autres politiques publiques.
De notre point de vue, ce qui fait leur nouveauté c’est qu’elles furent co-construites. La loi de 1999 prévoyait qu’un conseil de développement contribue à la détermination de la Charte. Ce sont donc bien des élus, mais aussi la société civile qui ont imaginé la politique publique prospective du territoire : sa Charte de développement.
Mais quand il s’agit de passer à l’évaluation (et c’était une avancée majeur de la loi de 1999 que de « contraindre » à l’évaluation), seuls les élus et fonctionnaires seraient autorisés à la mener[1] ?
La loi prévoyait, en ce qui concerne les Pays, que les conseils de développement soient associés à l’élaboration de la charte de pays mais aussi à l’évaluation de la portée de ces actions. Curieux revirement en 2003, sous couvert de simplification, la société civile peut être co-auteure d’une charte mais non pas évaluatrice. On voit qu’il y a encore là bien des conservatismes ou frilosités quant à la participation en général et l’évaluation en particulier.
Il ne s’agit pas de réclamer systématiquement une évaluation participative sur toutes les politiques publiques. Pourtant les usagers, ceux qui profitent de ces politiques publiques – ou les subissent – ne sont pas toujours suffisamment entendus, alors qu’ils pourraient l’être.
En effet, l’évaluation participative apporte un “plus”, tout au moins dans certaines situations. Une évaluation participative aura une plus grande validité car elle prendra en compte les analyses de toutes les parties prenantes à une politique publique et elle a d’autant plus de chances d’être utilisée que les participants s’en seront appropriés les résultats. Elle peut en outre avoir une valeur démocratique supérieure car toutes les parties prenantes y ont accès.
L’approche participative est adaptée lorsqu’il faut fédérer autour d’objectifs communs des acteurs qui n’ont pas les mêmes logiques. Elle est également nécessaire lorsque l’évaluation s’applique à différents échelons territoriaux. Elle apporte la connaissance des processus qui se passent sur le terrain et permet de comprendre la logique des acteurs. C’est la philosophie même du développement local.
Bernard Jomier et Olivier Dulucq
Unadel
[1] Lors des débats préparatoires à la DDUHC, dont certains ont porté sur la remise en cause des conseils de développement (CIADT du 12 décembre 2002), on a pu entendre le ministre DELEVOYE affirmer que l’évaluation restait du ressort exclusif des élus. Ce qui s’est traduit par la suppression de la phrase « Le conseil de développement est associé (…/…) à l’évaluation de la charte de territoire » par « le conseil de développement est associé (…/…) au suivi de la charte ».
Auteur : Olivier Dulucq
