Charte de territoire, une idée

Une charte qui bouleverse les territoires

Dès 1998, Patrick Moquay, François Poulle et Yves Gorgeu, dans leur ouvrage remarquable « L’accord local – contrat moral, Aux fondements des territoires »[1] constataient le retour en grâce de la charte appliquée au développement des territoires. Le développement de l’intercommunalité, véritable acte II de la décentralisation, le déploiement de plus en plus conséquent des Parcs naturels régionaux et surtout l’émergence des Pays en sont le fruit. Là où la loi, la férule de l’Etat avaient échoués de la fin des années 1960, au début des années 1990, ces quinze dernières années ont été bouleversées par la mise en œuvre d’un grand nombre de charte sur les territoires ruraux : chartes de parcs, intercommunales, de territoires, paysagères, etc. De quoi s’agit-il ?

Sans faire de l’histoire de la notion de charte, il ne s’agit pas bien évidemment d’un document au sens constitutionnel du terme. Même si certains élus locaux se comportent encore comme des suzerains sur leurs territoires, il ne s’est pas agi d’imposer, par les fourches ou par la loi, une Grande Charte, comme en 1215, en Angleterre. Celle-ci permit toutefois d’imposer au roi des règles, des principes qui limitaient son pouvoir au bénéficie de tous les hommes libres du Royaume. Jean sans Terre, le roi félon caricaturé dans Robin des bois, s’engageait ainsi pour lui et ses descendants, comme pour les magistrats, sous l’obligation d’obéir à la loi. Il n’en est aujourd’hui pas question, même, si dans quelques années, une réflexion devrait s’imposer sur les relations entre territoires et l’Etat central ou déconcentré. Si la réforme constitutionnelle de 2003 a affirmé que la France était un Etat décentralisé, que les collectivités territoriales (régions, départements, communes) avaient des pouvoirs renforcés et devaient avoir une certaine autonomie financière, force est de constater que les relations sont aujourd’hui plus marquées par de la condescendance. L’Etat regarde encore les collectivités comme des sous-traitants qui doivent mettre en œuvre des politiques imaginées, au nom de l’intérêt général, au niveau central. Les querelles aujourd’hui sur l’augmentation des taxes des collectivités régionales si elles peuvent être justifiées sur les montants, démontrent aussi en arrière-fond l’étonnement que ces régions puissent conduire des politiques, engager des dépenses, exercer des compétences autrement que par délégation. Les intercommunalités ne sont pas encore regardées comme des collectivités territoriales de plein exercice. Ce n’est pas le sujet, mais imaginer une charte à valeur constitutionnelle régissant les rapports entre un Etat sans terre et des territoires pourrait être de bon aloi. En tous les cas obtenir que l’Etat se soumette à la loi et respecte les contrats qu’ils paraphent serait une réelle avancée. Il s’agit d’abord d’une incitation à une réflexion sur la structure de l’État. En obligeant les législateurs à intégrer dans les institutions la notion d’autonomie locale, c’est à une réflexion sur l’État lui-même à laquelle elle conduit et ce, quelle que soit la forme de l’État, fédéral unitaire ou régional. Du reste, l’un des enseignements de la période est de montrer que la conciliation entre le phénomène de régionalisation et celui d’autonomie locale est rien moins qu’évident.

Ce qui s’est mis en œuvre sur les territoires ruraux dans les années 90, ce sont surtout des chartes comme documents de contractualisation entre un certain nombre de partenaires, la plupart du temps exclusivement publics. Dès 1971, par la loi sur la fusion des communes, l’Etat a voulu lutter contre l’éparpillement, l’émiettement communal. Il a essayé alternativement les tactiques de la carotte ou du bâton, en vain. Principal contributeur des finances locales par les différentes dotations globales notamment, il avait un vrai intérêt à la mise en synergie, aux économies d’échelle entre les collectivités communales. Mais la mayonnaise n’a pas pris.

Les grandes lois de 1982-1983 n’avaient pas prévu le visage actuel de la France décentralisée car elles s’étaient arrêtées aux communes. Là où l’Etat avait poussé à une fédération de moyens pour réaliser des économies d’échelle, les lois de 1992 et de 1999 ont poussé à une fédération comme voie la plus pertinente d’organisation d’un projet de développement. Le nombre des groupements a été multiplié par sept dans les années 1990, avec un fort développement en milieu rural et des disparités régionales assez conséquentes. En passant d’une gestion de compétences à une véritable intercommunalité de projet, quelques principes du développement local ont été mis en œuvre sur les territoires. Ces progrès ne se sont bâtis qu’en passant par la voie contractuelle, et donc par la charte de l’intercommunalité.

Il s’agit là, au niveau des intercommunalités, d’un document écrit à la valeur contraignante encore mal définie. Mais là n’est pas l’essentiel, c’est l’accord des parties sur des objectifs généraux, sur des moyens, notamment par le transfert de taxes locales et aussi sur la gouvernance de l’ensemble. Les intercommunalités qui fonctionnent sont celles où l’accord sur les principes, les buts, a été le plus travaillé, voire retravaillé, où il ne s’agit pas que d’objectifs généraux et généraux. Il s’agit bien d’aller au-delà de la sécheresse d’une convention de partenariat entre collectivités locales pour imaginer en commun un développement territorial. En ce sens, l’expérience et l’antériorité des chartes des Parcs Naturels régionaux a inspiré directement le travail d’un certain nombre de territoires. La signature de la charte intercommunale a été le fruit d’un processus, d’une maturation et d’une acculturation collective et non pas la signature d’un simple papier pour bénéficier d’une procédure supplémentaire, ou d’une augmentation ponctuelle de dotation globale de fonctionnement.

Toutefois, l’évolution la plus majeure sur le gouvernement par charte des territoires se manifeste à travers la mise en place des Pays issus de la loi Voynet de 1999. Pour reprendre la distinction élaborée par Gorgeu, Mocquay et Poulle, nous passons là d’une charte comme modalité juridico-institutionnelle  à une charte manifestant un accord local, un accord public.

Les Pays sont encore trop neufs, trop fragiles, pour tirer des conclusions définitives sur leurs pertinence ou sur leur efficience. Mis en place pour imaginer, à travers une charte, les modalités de développement d’un territoire de projet à dix ans, il n’est pas encore sûr que ces pays résistent à la tentation de l’institutionnalisation ou de la procédurisation. D’ailleurs, à l’aune de ces tentations, les Pays ne s’avèrent pas des structures très convaincantes. Les diagnostics sont souvent assez convenus, les objectifs très généraux et mal hiérarchisés, la descr1ption des modalités de gouvernance assez sibyllines, les moyens budgétaires et humains très peu développés. Il ne s’agit pas ici de regarder les papiers, les documents écrits, les chartes et règlements. Nous serions l’idiot de Confucius qui regarde le doigt quand le sage lui montre la lune. L’essentiel est au-delà, antérieur et postérieur au document papier de la Charte de développement du Pays. Ce qui est central c’est la mobilisation des acteurs, société civile, élus et professionnels sur un territoire pour collectivement inventer, décrypter un territoire. C’est cette parole collective qui dit et imagine en se projetant dans un futur possible à construire, où l’on dépasse les solidarités de crise, la mise en commun de moyens des territoires les plus nécessiteux. C’est un diagnostic qui n’a d’intérêt que par son aspect partagé et non par sa pertinence.

Certains territoires ont vécu l’obligation des conseils de développement, de l’élaboration d’un diagnostic, puis d’une charte, puis d’un contrat comme des obligations législatives, comme une procédure à appliquer dans des temps distincts et à durée déterminée. Il y a fort à parier que, dans ces territoires, le Pays n’aura de durée que celle des volets territoriaux des contrats de plan Etat-Région ou celle des fonds structurels européens. Ce sont des pays d’opportunité, voire de techniciens ou de consultants, alléchant sur le papier glacé, bien propres et ficelés, les soufflés qui s’effondreront à l’extinction des feux.

D’autres, peu nombreux certes, ont compris l’aspect « révolutionnaire » de cette démarche, la mise en œuvre d’un certain nombre de principes, de valeurs, portés notamment par les militants du développement local depuis de nombreuses années. Ce qui fait la pertinence du développement d’un territoire, c’est qu’il soit partagé et sur la base du volontariat. C’est un immense changement : on passe de territoires administrés par quelques uns, élus qui gèrent ou techniciens qui font fonctionner à des territoires à construire. La loi Voynet pose ainsi le principe novateur que la société civile peut co-construire un territoire, une politique publique. Elle n’est pas que corps intermédiaire, elle est co-responsabilisée.

Le Conseil de développement n’est pas là comme un Conseil économique et social territorial, très représentatif, souvent très pertinent sur l’analyse ou la projection. Il est la fédération des acteurs qui s’entendent sur des principes, des valeurs voire une déontologie commune.

Le diagnostic n’est pas là pour aligner des chiffres, créer des signaux d’alerte, cartographier un territoire, objectiver des constats. Il est la mise autour de la table des craintes et envies des acteurs pour et sur un territoire, il est discussion, partage, conflit.

La charte n’est pas là pour sortir des projets, voire comment les financer, les inscrire sur tel Docup ou CPER, déterminer les maîtrises d’œuvre et d’ouvrage des parties co-contractantes. Elle est, doit être l’engagement collectif, l’envie de se projeter ensemble dans un avenir à construire ici, des aujourd’hui et pour demain.

Il n’y a pas place là pour la contrainte, l’intégration de force de telle ou telle commune  dans un périmètre d’étude ou de contrat. De même, il ne faut pas techniciser à outrance ces structures, elles ont besoin de plus d’âme que de technique, de plus d’animateurs de chartes que de directeurs. Les Pays ont certes besoin de contractualisation, de moyens. Ils ont aussi besoin que l’on les laisse s’inscrire dans la durée et que les législateurs, sous des prétextes de simplification, ne s’acharnent pas à détruire ce qui patiemment éclôt. Ce qui fonde un pays, c’est le génie des lieux et le génie des acteurs, c’est fragile, parfois fugace. C’est à soutenir, promouvoir, l’Unadel y travaille.

Olivier DULUCQ

unadel.org