Nouvelles communautés de communes XXL : la fin du développement local rural ?

Par François Tacquard, président de la communauté de communes de la Vallée de Saint-Amarin (13 000 habitants et 15 communes). Directeur d’un bureau d’études en développement rural qui a accompagné la création et /ou le développement de plus de 100 communautés de communes rurales dans toute la France.

Partout en Europe, les petites communes se sont regroupées pour développer de nouveaux services. L’attachement à l’échelon communal en France a conduit à des regroupements intercommunaux, préservant ainsi l’échelon communal. L’évolution législative actuelle vient bousculer le bon exercice démocratique qui existait jusqu’alors.

Dans l’Europe de l’après-guerre, les habitants des campagnes ont souhaité bénéficier des services modernes, comme dans les villes : de l’eau potable, des services à l’enfance, de la culture, etc. Mais les petites communes rurales ne pouvaient y répondre. Aussi, presque partout en Europe, les États ont obligé les communes à fusionner en ensemble de 5 000 à 15 000 habitants. Sauf en France, où l’attachement des habitants à leurs petites communes rurales a bloqué les fusions. L’État a donc encouragé les regroupements intercommunaux, seuls aptes à créer ces nouveaux services. Les premiers syndicats de communes ont été créés dès les années 1950. Mais c’est surtout à partir des années 1980, avec la décentralisation, que des syndicats d’aménagement et de développement (devenus plus tard communautés de communes) ont organisé la vie locale. Ce mouvement, puissant, a été apprécié par les ruraux qui voyaient une chance pour le développement local. Il s’est organisé sur des espaces de taille restreinte, les bassins de vie ruraux, avec de 10 à 40 communes rassemblant de 5 000 à 20 000 habitants, polarisées en général autour d’un bourg-centre où se trouvent le collège et le supermarché. Les habitants, qui fréquentent les mêmes services communs, s’y reconnaissent.

Vivre et travailler au pays

Dans ces territoires de taille restreinte, le slogan « vivre et travailler au pays » a été mis en pratique par des élus militants et des groupes d’habitants engagés. Des centaines de projets économiques, sociaux et culturels ont été mis en œuvre et ont changé la vie des habitants. Tout cela avec une bonne démocratie territoriale, les petites communes ayant presque autant de voix que les grandes, ce qui obligeait à un très grand consensus. Les 22 régions de France, collectivités à part entière à partir de 1982, ont puissamment appuyé ce mouvement. Cette révolution des campagnes a commencé à s’affaiblir à partir des années 2000, avec l’affaiblissement du mouvement du “développement local” et une certaine technocratisation départementale et régionale.

Une évolution législative peu démocratique

Mais c’est surtout les lois récentes, portées à priori par de bons sentiments, qui vont dans le sens contraire d’une bonne organisation du milieu rural.
Pour favoriser théoriquement une meilleure démocratie représentative, il faut à présent que le nombre de délégués des communes corresponde à la taille de la population, ce qui déstructure la démocratie territoriale : 3 à 4 grandes communes sur 20 peuvent à elles seules prendre des décisions contre l’avis des autres. Le consensus n’est plus nécessaire : le clientélisme et les baronnies peuvent s’exprimer ! Et des portions de territoire n’ont plus droit à la parole.
Pour corriger la faible taille de certaines communautés de communes et parfois leur incohérence géographique, la loi oblige maintenant à faire des regroupements minimums de 15 000 habitants (5 000 habitants en zone de montagne). Ainsi, par exemple, une communauté de communes de 10 000 habitants en plaine, qui fonctionne bien et qui mutualise de plus en plus de services communaux, se voit obligée d’intégrer une grande communauté d’agglomération, où elle n’est qu’un « hinterland ».

Des regroupements « poids lourds » encombrants

Encore plus grave, dans certains secteurs, la commission départementale de coopération intercommunale a poussé à la création d’énormes communautés de communes rurales (XXL), rassemblant entre 80 et 120 communes pour dépasser les 50 000 habitants, avec le prétexte « d’avoir un poids dans la Grande Région ». Le pouvoir y sera probablement concentré aux mains de quelques « barons locaux » et les petites communes seront marginalisées. Il faudrait créer une nouvelle administration, coûteuse, pour gérer ces grands espaces. La mutualisation croissante des services communaux, constatée jusqu’à présent dans les communautés rurales, s’arrêtera : les communes seront réticentes à donner de nouvelles compétences à ces grands ensembles lointains. Et il faudra au contraire recréer des syndicats intercommunaux locaux pour gérer ce qui n’intéresse que quelques communes. Et l’investissement bénévole de nombreux élus sera découragé ! Quant aux habitants, ils ne se reconnaîtront plus dans ces très grands espaces.
Bref, tous les avantages de la révolution intercommunale rurale des années 1980 s’affaibliront. Et le spleen des campagnes continuera à s’accroître. Tout cela suite à de bonnes intentions qui méconnaissent les réalités locales. C’est désolant ! J’en appelle à un sursaut d’intelligence territoriale et à moyen terme de l’avenir du rural. Cela est encore possible. F.T. 15062016

Ne pas confondre bassin de vie rural et bassin d’emploi

Le bassin du vie rural est une réalité géographique évidente, dont l’abandon comme base des communautés rurales est une grande erreur. Les études de l’Insee le montrent bien, l’échelon moderne pour servir la population rurale est le bassin de vie rural, comprenant de 10 à 40 communes, polarisé autour d’un bourg centre ou d’une petite ville, où se trouvent en général un supermarché, un collège et d’autres services courants. C’est à cette échelle que, spontanément, se sont organisées la plupart des communautés communes. Les habitants s’y connaissent parce qu’ils fréquentent beaucoup d’équipements communs, comme l’école de musique, le gymnase, la médiathèque etc. Il y en a plus de 1 200 dans la France rurale, hors des grandes agglomérations. C’est le canton du 21e siècle. Le bassin d’emploi a une taille beaucoup plus grande. Il comprend de 60 à 150 communes, polarisées autour d’une ville moyenne, et offre des services structurants comme le lycée et l’hypermarché. La ville concentre beaucoup d’emplois et donc structure les déplacements domicile travail (et les besoins en transport). La création, à, partir de 1990, des syndicats de « Pays », rassemblant trois à six communautés de communes rurales, a tenté d’organiser cette deuxième échelle, très différente : les questions de transport, de formation et d’emploi, de promotion économique et d’aménagement du territoire (dont le Scot) y trouvent leur place évidente. Il y a 300 bassins d’emploi en France, hors de la région parisienne. C’est l’arrondissement du 21e siècle.

Il est vrai que les syndicats de « Pays » ont du mal à exister face à la dynamique forte des communautés de communes rurales, qui n’y délèguent que des compétences légères, comme, par exemple, le plan climat énergie. Mais organiser des communautés de communes rurales à une telle grande échelle, c’est abandonner la dimension de proximité des habitants qu’offre le bassin de vie rural.

Le nouveau zonage en bassins de vie de 2012 par Chantal Brutel, division Statistiques régionales, locales et urbaines et David Levy, pôle Analyse territoriale, Insee.

En France, les bassins de vie sont définis comme les plus petits territoires au sein desquels les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants. C’est dans ces contours que s’organise une grande partie du quotidien des habitants. En 2012, 1 666 bassins de vie structurent le territoire national, dont 1 287 sont qualifiés de ruraux au sens des critères adoptés par la Commission européenne. Les bassins de vie ruraux sont naturellement plus étendus et moins densément peuplés que les bassins de vie urbains ; les équipements y sont moins variés. C’est pourtant dans ces bassins que la population a le plus augmenté au cours de la dernière décennie.

La France a mis en œuvre (jusqu’il y a peu) une organisation originale du territoire rural.

Presque tous les pays d’Europe ont obligé leurs communes rurales à fusionner en des ensembles de taille suffisante pour développer des services modernes à la population. La France a choisi un modèle original qui a le mérite d’allier efficacité et « démocratie communale de proximité ». Les 32 000 communes rurales, animées par près de 500 000 conseillers municipaux, se sont groupées dans des communautés de communes, capable de développer des services nouveaux. La démocratie locale y est restée vive grâce à ce réseau d’élus locaux, mais également de citoyens militants qui trouvent un appui à leurs projets dans les communautés de communes, dotées d’une bonne puissance technique et financière. Les agents de développement animent le territoire, riche acteurs voulant « vivre et travailler au pays », très nombreux à partir des années 1980. Incitées par des mécanismes financiers (le fameux CIF, coefficient d’intégration fiscale), les communes ont progressivement transféré des compétences techniques aux communautés, ce qui a permis de rationaliser une partie des services locaux. Certes, le mouvement est aujourd’hui inachevé puisque des compétences importantes et coûteuses, comme la voirie et l’école primaire, restent souvent communales. Comme le rappelle chaque année la Cour des Comptes, il faut continuer à rationaliser l’action publique locale pour éviter les surcoûts importants constatés aujourd’hui. De mon point de vue, il faudrait aller au bout de la logique en confiant à la communauté de communes la gestion de l’ensemble des services locaux, tout en préservant le rôle du maire et de ses conseillers dans l’animation du tissu local, ce qu’ils font très bien.

La création de très grandes communautés de communes rurales XXL va à l’encontre ce mouvement. Les maires ne souhaiteront plus donner de nouvelles compétences à des énormes structures lointaines, gérées par une technocratie puissante. Au contraire, la tentation sera forte de préserver dans son pré carré le maximum de compétences. Il faudra créer de nouveaux SIVU pour gérer les problèmes locaux. Et l’investissement personnel de nombreux élus ruraux, source d’économies observées dans les communautés de taille raisonnable, sera inhibé dans ces grands ensembles.

Les premières communautés de communes rurales ont mis en place un modèle de gouvernance « horizontale», favorisant les initiatives de développement local. Ce modèle est aujourd’hui en cours de disparition.

Les lois de 1992 et de 1999, incitant à la création des communautés de communes, ont laissé beaucoup de liberté aux territoires pour leur organisation politique, avec en particulier une grande marge quant au choix du nombre de délégués des communes. Pour rassurer les petites communes, la plupart des communautés ont fondé des « pactes de gouvernement » très « horizontaux » : les grandes communes avaient à peine quelques délégués de plus que les petites, ce qui obligeait à un consensus pour toutes les décisions. Chaque maire était représenté au Bureau où se pratiquait une grande concertation. Le président n’était que le premier parmi ses pairs. Souvent, les conseils municipaux envoyaient à la communauté de communes des délégués innovants (et même remuants), motivés par les projets intercommunaux, qui avaient donc une position d’influence. Ces derniers ont favorisé de nombreux projets de développement local, en général en collaboration avec des groupes de « citoyens amis », eux-mêmes imprégnés de la culture du « vivre et travailler au pays », très présente dans les années 1970/1980. C’est ainsi qu’ont été créés des services à l’enfance, des projets d’agriculture de circuits courts, des espaces culturels, etc. La campagne s’est mise à bouger !

Ce modèle vertueux est en train de disparaître aujourd’hui, au nom de la démocratie représentative et d’une augmentation déraisonnable de la taille de certaines communautés. La loi oblige à présent à prévoir un nombre de délégués presque proportionnel à la population de chaque commune. Les grandes communes qui peuvent avoir jusqu’à 10 fois plus de délégués que les petites communes, qui n’en n’ont plus qu’un seul, le maire, désigné automatiquement. Les petites baronnies en sont favorisées puisque quelques grandes communes peuvent prendre le pouvoir à elle seules ! Et les délégués innovants disparaissent du circuit ! Dans les très grandes communautés de communes rurales, la nécessaire technocratie se trouve bien loin des citoyens porteurs de projet. Eux-mêmes ne reconnaissent plus comme proches ces institutions. C’est la fin du développement local, pourtant jamais aussi nécessaire dans les campagnes qui ont souvent le spleen, faute d’un avenir lisible. La crise grave que vivent les paysans gestionnaires de l’espace rural, mais également les postures de plus en plus juridiques et technocratiques des institutions supérieures, amplifient le désarroi. Et finit d’achever le développement local./h5>