Cruel destin pour cette loi sur le développement des territoires ruraux !
Coincée dans le calendrier gouvernemental entre la mère de toutes les réformes, la loi sur les responsabilités locales, abusivement appelée Acte II de la décentralisation et la loi de modernisation agricole, qui devrait voir le jour dans les semaines à venir, elle a en plus, perdu son initiateur, M. Gaymard, qui a quitté la luzerne du Ministère de l’Agriculture, pour l’oseille de Bercy.
Quand l’adjonction du terme « Affaires rurales » au Ministère de l’Agriculture et l’annonce au creux de l’été 2002 de la préparation d’une loi sur le développement des territoires ruraux, bon nombre d’acteurs se sont réjouis de cette évolution nécessaire de redéfinition d’une politique nationale de développement rural.
Les évolutions démographiques, économiques des vingt dernières années, observables notamment lors des recensements ont modifié, en principe, la conception même que l’on peut avoir du rural. Les travaux du SEGESA, les conclusions du CELAVAR, lors de ses Assises, montrent assez clairement que nous sommes passés entre 1961 et l’arrivée de M. Pisani, au ministère de l’Agriculture et aujourd’hui d’un rural relativement uniforme à des territoires ruraux différenciés.
Plusieurs conceptions du développement rural ont été mises en œuvre en France et elles sont historiquement datées. Elles se sont succédées, accumulées, engendrant ainsi des dispositifs et des mesures où la conception politique n’était pas toujours très claire.
Une première conception, de la fin de la seconde guerre mondiale à 1967, s’est appuyée sur la modernisation agricole. Le poids de l’agriculture, les nécessités de l’autonomie alimentaire française et européenne, la mise en concurrence des produits agricoles entre pays industrialisés, ont conduit à rendre synonyme développement rural et développement agricole.
Une autre approche, à l’œuvre dans les années 1970 amorce une politique différenciée des activités impulsées par l’Etat central, en cogestion du Ministère et de la profession agricole.
Depuis 1982, décentralisation et construction européenne, intercommunalité et baisse continue du nombre d’agriculteurs, ont contribué à favoriser les initiatives de développement local et les politiques territoriales.
De la première époque, se noue le pacte social entre Etat et agriculture. Epoque idéalisée aujourd’hui, que l’on cherche à rebâtir, notamment à travers la loi de modernisation agricole annoncée pour 2005. Mais l’industrialisation, les crises sanitaires, les préoccupations environnementales, mais aussi et surtout, le coût de la politique agricole commune comparativement aux autres politiques européennes, ont mis à mal.
La deuxième période s’ouvre avec l’arrivée d’un nouvel acteur dans les politiques de développement rural : la DATAR. En 1967, elle lance, initialement pour cinq ans, les politiques de rénovation rurale. L’Etat a pris la mesure des inégalités territoriales dans les territoires ruraux, intègre la nécessité d’équipements structurants, mais parie aussi, et c’est novateur, sur la formation des acteurs et la diversification non pas agricole, mais rurale des territoires.
Ces vingt dernières années sont marquées par la décentralisation, les élus locaux intègrent peu ou prou la nécessité d’une politique de développement rural. Ces interventions se concentrent la plupart du temps sur le développement non agricole, leurs moyens d’intervention étant bien en deçà des crédits issus de la politique agricole commune. Mais c’est aussi et surtout l’évolution des politiques européennes qui change la donne. S’inspirant des politiques initiées en milieux ruraux en France, dans les années 70, les programmes Leader sont inventés. Ils s’appuient sur une vision du développement rural qui soutient des projets, petits ou grands, imaginés et gérés par les acteurs du territoire. On passe ainsi d’une monolithique politique agricole commune à une politique rurale intégrée. Le texte, en 1996, de la conférence de Cork en est la meilleure illustration.
L’évolution des territoires ruraux, les apports des démarches de développement locaux, l’apparition de projets de territoires, tout particulièrement en milieu rural, l’évolution de la politique agricole commune, la sortie du dialogue ministère de l’agriculture – profession agricole avec l’arrivée d’autres acteurs et partenaires au service du développement, devaient conduire à une ambitieuse loi de développement des territoires ruraux.
Le diagnostic, le constat a été assez bien posé, notamment par la DATAR, à l’occasion d’un texte prospectif : « Quelle France rurale pour 2020 ? Contribution à une nouvelle politique de développement rural durable ». Dès le propos introductif était pointé la nécessité de regarder avec un œil neuf l’espace rural. « Il faut changer de repère ».
Un groupe d’études sur la ruralité avait aussi était installé quelques mois auparavant, le Premier ministre confiant au député Yves Censi la rédaction d’un rapport. Ce rapport d’appuyant sur un grand nombre d’auditions d’acteurs du développement rural semblait prometteur. Yves Censi déclarait alors que les territoires ruraux n’avaient pas d’abord besoin de zonages ou d’exonérations, mais d’hommes et de femmes. Ces derniers engendraient l’activité, l’économie et donc les services sur les territoires. Ce rapport a connu un destin singulier. Il fut remis au Premier Ministre, mais il n’est jamais officiellement sorti.
En lieu et place, des groupes de travail ont été réunis sous la seule responsabilité du Ministère de l’Agriculture, réunissant assez classiquement les « anciens » acteurs du développement rural. Les élus des territoires, les acteurs engagés dans le développement rural non agricole, les évolutions européennes furent peu ou prou oubliées. Plus gênant encore, la dimension interministérielle nécessaire pour un tel texte de loi fut sacrifiée et le ministère de l’Agriculture n’y est pour pas grand-chose, les différents ministères se réservant des annonces et des mesures pour d’autres lois annoncées. Une loi sur l’agriculture, sur l’administration, sur la décentralisation, sur l’école, sur la santé, sur le service postal, sur les infrastructures, autant de textes qui ont déshabillé ce qui aurait du être un souffle refondateur pour les territoires ruraux.
Plus grave encore, l’absence de moyens. Même si les chiffres sont difficiles à collationner, on a évoqué un impact budgétaire de 18 millions d’euros. L’on savait les caisses de l’Etat vides, on n’en mesurait pas l’ampleur. Si l’on ne doit pas juger un texte de loi sous cette seule aune, force est de constater que les moyens budgétaires nationaux ont été, sur ce texte de loi, inversement proportionnels au nombre d’articles…
On aura assisté à un véritable marathon législatif, ou amendements et contre-amendements se sont succédés rendant définitivement impossible une quelconque cohérence dans la lecture et l’analyse de ce texte de loi.
La presse grand public retiendra de ce texte les amendements sur la publicité pour les alcools de production française. Les députés et sénateurs auront été marqués par les innombrables heures consacrées à la chasse. Les environnementalistes se féliciteront d’un texte sur le développement rural intégrant une dimension écologique sans créer de drames et de passions. Il faut toutefois concéder que les principales avancées concernent les zones humides, simple transposition législative de décisions européennes qui s’imposaient de toutes les façons. On pointera quelques mesures plus favorables à la montagne, fruit d’un groupe de travail trans-courant qui avait fait quelques mois auparavant, vingt ans après l’adoption de la loi montagne, un travail devant aboutir à une nouvelle loi montagne. Ces espoirs ne furent pas satisfaits, mais les travaux de l’association nationale des élus de montagne, grâce à des amendements plutôt que du fait du gouvernement, n’ont pas été totalement inutiles, sur le foncier et sur la pluriactivité notamment. Enseignement agricole, rôles et fonctions des chambres d’agriculture, Groupement d’intérêt public d’aménagement du territoire pour remplacer, par simplification, les GIP développement local supprimés quelques mois plus tôt… Des mesures concrètes pour l’installation des professions libérales médicales, sur les maisons de services publics sont à créditer. De même, les associations rurales pourront se consoler en apprenant leur rôle central concédé par amendement, faute de crédits nationaux à la hauteur des conventionnements prévus. Un catalogue à la Prévert : « une pierre, deux maisons, trois ruines, quatre fossoyeurs, un jardin, des fleurs, un raton laveur… », mais aussi, et seulement, « une pelote de ficelle et deux épingles de sûreté ». On a annoncé à l’époque une boite à outils pour le développement des territoires ruraux : on trouvera plus de rustines que de crics pour faire effet de levier ou discrimination positive.
Les plus optimistes, et il en faut, retiendront d’abord le frontispice de cette loi, ajouté sous l’amicale pression des députés : « L’Etat est garant de la solidarité nationale en faveur des territoires ruraux et de montagne et reconnaît leur spécificité ». Soit.
On ne manquera pas de se féliciter aussi de la revisitation des zones de revitalisation rurale. Mais ce sont aux collectivités de financer les possibilités d’exonérations concédées par la loi. Cette « autorisation » ne facilitera pas la péréquation et la solidarité nationale. Les territoires les plus en crise ont désormais la possibilité de s’appauvrir un peu plus. Autre paradoxe, la France réaffirme l’approche du développement rural au moment où la Commission européenne propose de les abandonner.
Ce qui avait pu susciter de l’espoir s’est quelque peu assemblé. Ce n’est pas faute pourtant d’un travail parlementaire conséquent et d’une très forte créativité des services du ministère de l’agriculture. Ils auront réussi à imaginer un certain nombre de mesures, pas toutes d’ordre législatif, sans desserrer les cordons de la bourse.
Toutes les avancés sont bonnes à prendre, même si elles sont peu nombreuses. On pourrait analyser ce texte en se disant que la France s’est enfin dotée d’une politique de développement rural, pour pouvoir mieux s’inscrire dans le deuxième volet de la politique agricole commune. C’est peut être le cas en affichage, mais pas dans la réalité de l’intervention publique.
La mise en chantier d’une loi sur le développement des territoires ruraux aurait pu permettre une clarification. Son côté patchwork ne fait que renforcer l’illisibilité de la stratégie française de développement, ce qui ne manquera pas de pénaliser les territoires ruraux, dans cette phase de renégociation de l’intervention des fonds structurels européens.
Il n’en demeure pas moins, aujourd’hui comme hier, que si les territoires ruraux cherchent une main secourable, c’est au bout de leurs bras qu’ils en trouveront deux. Faute de moyens et parés d’une boite à outils assez légère, c’est aux élus, aux acteurs agricoles, aux entrepreneurs mais aussi aux associations, en s’appuyant sur les agents de développement d’œuvrer. Seuls !
Auteur: Olivier Dulucq
